Phase de Developpement du PPP – Choix entre différentes options

11.2 Quels sont les principaux processus de cette étape ?

En règle générale, les processus impliqués dans le choix des différentes options du PPP peuvent être illustrés par les procédures suivantes :

• 1. Définition des différents modes d’organisation possibles
• 2. Mise au point d’un cadre régissant le partenariat
• 3. Identification des principales formes de PPP possibles
• 4. Étude de faisabilité du PPP

 

1. Définition des différents modes d’organisation possibles

La définition du cadre organisationnel du partenariat représente une étape importante du processus décisionnel. Pour le définir, la municipalité doit se demander quel type de cadre peut lui permettre d’atteindre ses objectifs en fonction des opportunités et des contraintes spécifiques à sa situation.

Il faut inciter les municipalités à comparer différents modes d’organisation afin de déterminer quel est le meilleur moyen d’atteindre leurs objectifs. Différents modèles peuvent être utilisés, notamment les suivants :

A. Modèle du contrat direct

Le secteur privé signe directement un contrat avec la municipalité.

B. Modèle du service public

La municipalité crée une entreprise de service public indépendante (« utilité ») à laquelle elle confie la gestion du service concerné. La municipalité signe un contrat avec l’entreprise de service public, qui à son tour signe un contrat de gestion avec un opérateur privé. Ce cadre organisationnel débouche sur une série de relations contractuelles au plus haut niveau, complétée par des contrats auxiliaires pour la fourniture du service concerné.

C. Modèle de la coentreprise ou joint venture

Les partenaires des secteurs public et privé détiennent conjointement la propriété des actifs du système et assument ensemble la responsabilité de la fourniture des services. Les deux partenaires peuvent soit constituer une nouvelle société, soit se partager la propriété d’une société existante. La coentreprise crée une nouvelle entité pour mettre en œuvre différents types de structures de projet.

D. Modèle du contrat conclu au niveau de la communauté

La municipalité délègue son rôle à la communauté. Dans certains cas, la municipalité n’a aucune relation contractuelle avec la communauté ; cependant, grâce à un programme structuré de transition, cette dernière noue des relations contractuelles avec le secteur privé. Un développement important des capacités de la communauté peut être nécessaire pour s’assurer de la viabilité de ce cadre organisationnel.

E. Modèle du regroupement ou « bundling »

Ce modèle consiste à regrouper des composantes ou des fonctions en vue d’étendre la portée du contrat. Par exemple, une municipalité peut contacter les municipalités avoisinantes pour déterminer si elles ont intérêt à présenter leurs problèmes sous forme « groupée ». Il peut s’agir de contrats dans le cadre desquels les municipalités se regroupent : pour attirer le secteur privé ; pour introduire des économies d’échelle impossibles dans des municipalités plus petites ; ou encore pour partager des coûts de transaction élevés.

F. Modèle du dégroupement ou « unbundling »

Ce modèle consiste à séparer des composantes d’un secteur de services. Un service « dégroupé » peut permettre d’adopter une gamme d’options de fourniture de services et être une bonne stratégie en vue d’une implication du secteur privé. Le fait de scinder un secteur de services en plusieurs parties peut permettre aux municipalités de garder le contrôle des fonctions les plus controversées, ou encore de faire participer divers partenaires et de mettre à profit les actifs locaux existants.

2. Mise au point d’un cadre régissant le partenariat

Dès que la municipalité a approuvé un mode d’organisation, elle doit décider d’une stratégie générale et choisir entre différentes options contractuelles pour développer le cadre du partenariat durant le processus.

Les principaux éléments du partenariat doivent être définis, discutés et approuvés, ce qui suppose de prendre en compte certains aspects déjà étudiés, à savoir :

• la définition d’objectifs réalistes ;
• la définition des principes de base du partenariat ;
• la mise au point du programme de transition ;
• la définition de la portée et des fonctions du contrat ;
• l’identification des principaux partenaires, de leurs rôles et de leurs relations ;
• la définition des niveaux de service, et de l’approche destinée à cibler les personnes démunies ;
• l’identification des mécanismes potentiels de financement ;
• la définition du cadre juridique et réglementaire ; et
• l’identification des principaux risques

3. Identification des principales formes de PPP possibles

Dès que la municipalité a choisi le mode d’organisation et une stratégie de développement du partenariat, elle peut passer à l’étape suivante, qui consiste à sélectionner une option contractuelle et éventuellement formaliser ensuite le cadre organisationnel.

Les principales options du PPP peuvent être définies clairement selon la répartition des responsabilités pour des fonctions telles que : la propriété des actifs ; le niveau de responsabilité et d’autonomie déléguées au secteur privé ; l’investissement en capital requis ; la régulation ; la durée du contrat ; et, enfin, la relation contractuelle avec l’usager.

À l’une des extrémités du spectre, on trouve l’option d’un secteur entièrement public, où l’État est responsable de toutes les étapes de la fourniture du service concerné. À l’autre extrémité du spectre, on trouve les cas où l’État délègue totalement la responsabilité du service au secteur privé, et ne conserve que ses rôles de facilitateur et d’autorité de régulation. Entre ces deux extrêmes, il existe pléthore d’autres possibilités. Le choix d’une option spécifique s’effectue en s’appuyant sur une analyse approfondie, décrite plus loin dans ce module.

Différents pays ont adopté différentes options contractuelles pour leurs partenariats public-privé. Dans la pratique, ces contrats sont souvent hybrides ou combinent plusieurs options de base : contrats de services et de gestion ; contrats d’affermage ; contrats de concession ; contrats de BOT (Build-Operate-Transfer) ; ou transfert total de propriété par cession [voir également Schéma 11-1].

A. . Contrats de service

Un contrat de services est un contrat simple attribué à une société privée pour la réalisation de tâches données comme, par exemple, l’installation de compteurs ; le contrôle de pertes ; la réparation des canalisations ; ou le recouvrement des comptes. Les contrats de ce type sont généralement conclus pour de brèves périodes – de six mois à deux ans. La coordination des tâches incombe aux gestionnaires des services publics. Ces contrats ne permettent pas de remédier à une situation de mauvaise gestion du service public ou de non recouvrement des coûts.

B. Contrats de gestion

Un contrat de gestion est une forme plus complète de contrat de service. Dans le cadre de ce type de contrat, l’autorité publique désigne un opérateur privé pour gérer tout ou partie de l’exploitation.

Le contrat de gestion le plus simple se résume au versement d’un montant forfaitaire en échange de l’exécution de certaines tâches managériales. D’autres formes de contrat plus complexes peuvent conditionner ce versement à la réalisation des objectifs de performance. Les autorités publiques doivent décider si le surcoût réglementaire lié à la fixation et au contrôle des objectifs en question permet d’atteindre les niveaux d’efficacité souhaités.

Les contrats de gestion ne constituent pas une solution appropriée si l’État souhaite faire de nouveaux investissements. L’entreprise privée prend peu ou pas de risque commercial. Elle n’a par conséquent aucun intérêt à réduire ses coûts ou à améliorer la qualité du service fourni.

En revanche, le contrat de gestion est une formule qui peut s’avérer utile dans le cadre d’un PPP pour lequel :

• le cadre réglementaire doit être modifié ;
• les tarifs sont trop bas et l’État doit disposer de temps pour mettre au point un système de subventions ;
• les parties prenantes ne sont pas encore convenues du rôle que doit jouer le secteur privé à long terme ; ou
• le pays n’a aucune expérience en matière de partenariats public-privé.

C. Contrats d’affermage

Dans le cadre d’un contrat d’affermage, une entreprise de service public confie à un opérateur privé l’intégralité de l’exploitation et de la maintenance de ses installations pour une zone géographique et une durée données. Comme le preneur à bail achète effectivement les droits sur les revenus provenant de l’exploitation du service public (déduction faite du montant du bail), il assume une bonne partie du risque commercial afférent. Lorsque le contrat d’affermage est bien structuré, la rentabilité du preneur à bail dépend de sa capacité à réduire les coûts (tout en respectant les critères de qualité stipulés dans le contrat d’affermage). Il a donc tout intérêt à améliorer son efficacité opérationnelle.

L’État conserve la responsabilité du financement et de la planification des investissements. Par conséquent, si d’importants investissements sont nécessaires, l’État doit lever les fonds et coordonner son programme d’investissement avec le programme opérationnel et commercial de l’opérateur. Il est possible qu’une entreprise privée n’accepte le bail que si l’État assure l’investissement adéquat. Un contrat d’affermage impose aux autorités publiques une charge réglementaire presque équivalente à celle d’un contrat de concession. Un contrat d’affermage est la solution la mieux adaptée lorsqu’il existe une marge importante d’amélioration de l’efficacité opérationnelle et que les besoins ou les perspectives de nouveaux investissements sont limités.

D. Contrats BOT

Dans le cadre d’un contrat BOT (Build-Operate-Transfer, construction, exploitation et transfert) ou d’un contrat BOOT (Build-Own-Operate-Transfer, construction, propriété, exploitation et transfert), le secteur privé conçoit, construit et exploite des installations tout en fournissant des prestations aux entreprises de service public de la municipalité ou de l’État. Contrairement aux contrats d’affermage, les contrats de type BOT font supporter une part plus importante du risque commercial de certains projets spécifiques aux entreprises privées plutôt qu’à l’État.

Un contrat BOT est semblable à un contrat de concession, à cette différence près que l’entreprise privée investit dans la construction de l’installation et l’exploite pour une durée donnée, généralement plusieurs décennies. L’État ou le service public chargé de la distribution, rémunère l’opérateur pour la prestation (fourniture d’eau ou d’électricité, par exemple) à un tarif couvrant les coûts de construction et d’exploitation, plus un taux de rendement raisonnable du capital investi. Le service public doit payer la totalité de l’eau ou de l’électricité produite, même si elle n’est pas utilisée dans son intégralité. Le service public chargé de la distribution ou l’État supporte donc le risque lié à la demande.

E. Contrats de concession

Le contrat de concession combine certains éléments du bail d’exploitation pour les actifs existants avec certaines caractéristiques du contrat BOT pour les installations nouvelles. Dans le cadre d’un contrat de concession, un opérateur privé se voit attribuer le droit contractuel d’utiliser l’infrastructure existante pour approvisionner des usagers et pour financer et gérer l’ensemble des extensions de capital/besoins en capitaux supplémentaires et des améliorations apportées aux services existants. C’est la raison pour laquelle ces contrats sont généralement d’une durée supérieure à celle des contrats d’affermage, de manière à permettre à l’opérateur de recouvrer ses coûts en capital et ses coûts de financement. En règle générale, dans un contrat de concession, le maître d’œuvre et les opérateurs ont également le droit de fournir des services directement aux consommateurs.

Dans le cadre de ces contrats, la responsabilité des investissements, ainsi que celle de l’exploitation et de la maintenance des installations, incombe au service public. L’État demeure cependant propriétaire des actifs. L’ensemble des actifs, y compris les installations construites par le partenaire privé, devient propriété publique à l’expiration du contrat de concession, soit généralement après 25 à 30 ans. Le contrat de concession est, en règle générale, attribué au soumissionnaire privé qui propose d’exploiter le service et de réaliser les investissements demandés tout en facturant les tarifs les plus bas.

Ces contrats sont intéressants si d’importants investissements sont nécessaires pour étendre ou améliorer les services. Cependant, l’État se charge d’administrer l’ensemble du projet, ce qui implique une lourde responsabilité. La qualité de la régulation est essentielle dans ce type de contrats, car elle permet d’atteindre le meilleur compromis entre la fourniture aux usagers d’un service optimal au meilleur prix et la garantie d’un bénéfice pour le concessionnaire.

F. Cession

Tout comme le contrat de concession, le dessaisissement complet octroie au secteur privé toute la responsabilité de l’exploitation, de la maintenance et de l’investissement. Cependant, contrairement à une concession, le dessaisissement transfère la propriété des actifs au secteur privé. L’État est donc uniquement responsable de la régulation, la société privée ayant l’entière responsabilité de la gestion de ses actifs. L’autorité de régulation exigera d’une société de distribution d’eau qu’elle lui rende des comptes quant à l’exploitation de ses actifs.

Le dessaisissement peut se faire par la vente d’actifs, la cession d’actions ou le rachat de la société par ses dirigeants (MBO ou management buy-out). Il fonctionne mieux dans un environnement où il existe depuis longtemps des services financiers fiables. À ce jour, cette méthode n’est utilisée qu’en Angleterre et au Pays de Galles, bien que la distribution d’eau aux États Unis soit depuis de nombreuses années entre les mains de sociétés privées.

4. Étude de faisabilité du PPP

Le choix de la forme de PPP la plus viable pour un pays/une municipalité donné(e) à un moment précis de son histoire dépendra de plusieurs facteurs, notamment (cette liste étant non exhaustive) :

• le soutien ou l’absence de soutien de l’État et de la communauté concernant une participation du secteur privé ;
• la nature du problème considéré – manque de fonds à investir, manque d’expertise, mauvais fonctionnement des mécanismes de recouvrement des coûts, mauvaise qualité du service fourni, inefficacité de la politique de réduction de la pauvreté, etc. ; ou
• les capacités existantes de la municipalité ou du secteur privé en matière de ressources humaines, de développement organisationnel ou de cadre réglementaire.

L’étude de faisabilité doit fournir une information claire concernant tous les facteurs existants ou prévus, susceptibles de jouer en faveur ou en défaveur de la mise en œuvre des différentes options pour le PPP.

L’étude de faisabilité des différentes formes de PPP fait intervenir les éléments suivants :

• l’analyse de l’engagement des autorités publiques et du soutien de la communauté en faveur d’une option donnée ;
• un contrat légal détaillé et négocié ;
• un solide cadre réglementaire et institutionnel ; et
• l’analyse de l’état actuel du service concerné, de la réglementation en vigueur, de la faisabilité financière et des risques associés.

Il convient cependant de garder à l’esprit le fait que la qualité du contrat écrit sera un facteur déterminant de la réussite ou de l’échec des différentes formes de PPP possibles. Un contrat bien conçu devra, entre autres, prévoir la manière dont seront répartis les différents risques.