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Module 3 -  08 Définition des principes du partenariat

8.1 Pourquoi définir les principes du partenariat ?
8.2 Quels sont les principaux aspects à prendre en compte ?
Pour en savoir plus

Questions clés :


 
 

Voir aussi les modules suivants :


[7] Définition des paramètres (portée)
[10] Définition du mode de fonctionnement du PPP
[13] Financement (Recouvrement des coûts)



Phase de Developpement du PPP – Définition des principes du partenariat

8.2 Quels sont les principaux aspects à prendre en compte ?

Les principes énumérés ci-dessous doivent faire partie intégrante des PPP. Chacun de ces principes est développé dans les paragraphes suivants. L’ordre dans lequel ils apparaissent ne revêt aucune signification particulière.

 

Transparence – Concurrence – Obligation de rendre des comptes
Légitimité et légalité – Clarté et prévisibilité – Spécificité – Viabilité économique et financière
Flexibilité – Capitalisation de l’expérience acquise – Equité
Vocation universelle – Responsabilisation

 

 

1. Transparence

La transparence consiste à diffuser l’information et à agir ouvertement. Elle permet aux parties prenantes de collecter les informations susceptibles de les aider à dénoncer des abus et à défendre leurs intérêts. Un système transparent est doté de procédures claires en matière de prise de décision politique, dispose de canaux de communication ouverts entre les parties prenantes et les hommes politiques, et assure l’accès à un large panel d’informations.

La clarté du cadre réglementaire, l’égalité de traitement et la transparence contribuent à rendre un environnement attractif aux yeux des investisseurs privés et des autres partenaires potentiels des pouvoirs locaux. La transparence et la diffusion de l’information peuvent également éliminer les conflits dus à des connaissances incomplètes ou erronées.

Le secteur privé nécessite non seulement un environnement juridique stable [Module 15], mais également un processus « transparent ». La transparence peut contribuer à garantir un traitement juste et équitable de toutes les parties ce qui, précisément, répond aux intérêts du secteur privé. La transparence peut également favoriser la concurrence et réduire les coûts.

La société civile exige de la transparence, car celle-ci est le facteur-clé d’une gouvernance urbaine plus responsable, plus démocratique et plus universelle. Cela suppose l’adoption de mesures visant à informer les parties prenantes, à limiter la corruption et à faire de l’ouverture et de l’accès à l’information des objectifs durables.

Dans la pratique, qu’est-ce que la transparence ?

La transparence consiste à inclure, et non à exclure, les différentes parties prenantes. Elle vise à sensibiliser les acteurs, parmi lesquels des consommateurs, des électeurs, des syndicats, des soumissionnaires ou la municipalité elle-même. Ces individus ou groupes doivent être suffisamment informés sur les impacts potentiels, les stratégies, les objectifs du partenariat et les modalités de sélection des partenaires et de passation des contrats.

La transparence consiste également à empêcher la corruption en veillant à ce que la prise de décision au niveau étatique s’effectue de manière ouverte. La corruption consiste par exemple à octroyer des contrats à des entreprises privées dépourvues des compétences requises, au détriment d’autres soumissionnaires mais aussi du public, et notamment des plus défavorisés. De nombreux facteurs peuvent inciter une entreprise privée à s’adonner à la corruption. Elle souhaite ainsi s’assurer, par exemple, de figurer sur la liste des soumissionnaires, quels que soient ses mérites. Elle peut également chercher à influer sur les conditions de soumission ou simplement à être sélectionnée bien que son profil ne soit pas le plus adapté dans le cadre de l’appel d’offres.

En quoi un PPP peut-il être transparent ?

Les municipalités doivent définir un cadre réglementaire qui leur permette d’assurer la transparence de leurs activités. L’intégralité du processus et des modifications apportées doit être rendue publique et effectuée aussi ouvertement que possible ; ce principe doit s’appliquer en permanence durant le cycle de vie du projet. Ces règles permettant de favoriser la transparence doivent être adaptées au contexte local et au fonctionnement particulier de chaque municipalité. Ainsi, lorsqu’ils soumissionnent, tous les acteurs du secteur privé et les individus doivent :

  • avoir accès aux mêmes informations concernant le projet ;
  • se conformer aux mêmes exigences minimales ;
  • se voir interdire toute relation avec les personnes chargées d’octroyer le contrat ;
  • se voir interdire tout rapprochement avec d’autres soumissionnaires ;
  • respecter les termes exacts de leur offre et se garder les modifier après attribution du contrat.

La transparence consiste à inclure, et non à
exclure, les différentes parties prenantes.
Elle vise à sensibiliser les acteurs.
Elle permet également d’empêcher la corruption.

2. Concurrence

La concurrence permet de limiter les coûts et de s’assurer que les services répondent aux besoins des usagers. La concurrence entre prestataires potentiels d’un service urbain permet à la municipalité d’étudier le marché et d’opter pour un contrat qui serve au mieux les intérêts de ses résidents. La concurrence incite les opérateurs à baisser leurs prix et à proposer un rapport qualité / prix satisfaisant – c'est-à-dire à fournir des services de qualité et ce, de manière efficace.

Les partenariats ne sont viables que si le secteur privé est en mesure d’assumer les fonctions requises. Faute de concurrence, il est impossible de tirer parti des avantages que présentent les PPP. Lorsqu’il existe peu d’opérateurs privés potentiels, il est essentiel de s’assurer que ces opérateurs sont effectivement en mesure de respecter les normes requises.

En quoi un environnement peut-il être compétitif ?

L’instauration d’un environnement compétitif nécessite de faire porter les efforts sur plusieurs points. Les municipalités doivent déterminer la marge de manœuvre dont elles disposent concernant chacune de ces mesures, bien que celles-ci soient souvent du ressort d’échelons administratifs supérieurs. La mise en place d’un environnement compétitif implique notamment :

  • l’ouverture des marchés à l’ensemble des acteurs, grâce à la suppression des barrières réglementaires qui en limitent l’accès. Il s’agit là d’un facteur-clé de concurrence en matière de fourniture de services urbains. (Il faut donc remettre en question toute politique ou législation qui entrave l’accès au marché pour les petits prestataires de services. Ainsi, il faut reconsidérer les contrats assortis de clauses d’exclusivité, dès lors qu’ils empêchent certains petits prestataires de proposer leurs services aux pauvres.) ;
  • la garantie d’un accès juste et équitable à l’information utile ;
  • la mise en place d’un marché de prestataires de services et d’experts techniques potentiels ;
  • la protection de la liberté de commerce ;
  • la prévention de toute intervention arbitraire ; et
  • la définition de spécifications finales précises concernant la portée, la durée, les éléments d’actif nécessaires et la demande de services, les conditions de propriété et de gestion, ainsi que les standards et le transfert de risques (voir ci-dessus la section consacrée à la transparence).

Qu’est-ce qu’une « offre spontanée » ?

Les offres spontanées sont souvent à l’origine de l’intérêt que porte une municipalité aux PPP. Ces offres émanent généralement d’entrepreneurs privés qui soumettent à la municipalité des propositions quant à la manière dont ils pourraient contribuer à la fourniture de services ou à son extension. Ce type d’initiative permet d’enrichir l’approche retenue par la municipalité, et parfois de l’aider à résoudre des problèmes jusque-là insolubles.

Cependant, bien que les offres spontanées puissent être porteuses de solutions innovantes, elles posent également un certain nombre de questions complexes :

  • L’offre correspond-elle réellement à une priorité du conseil municipal ?
  • S’agit-il d’une offre intéressante qui présente des avantages que n’offrent pas les programmes de développement actuels ?
  • La municipalité s’est-elle assurée que la proposition retenue est la meilleure offre pour le service à fournir ?

La concurrence permet à une
municipalité d’opter pour un contrat
qui serve au mieux les intérêts de ses résidents.


3. Responsabilisation

La responsabilisation est une obligation d’exécution et de résultat ; en vertu de cette obligation, les partenaires (privés ou municipaux) sont responsables des résultats obtenus, jugés selon des critères de performances convenus.

Comment instaurer la responsabilisation ?

Pour la responsabilisation soit partie intégrante d’un accord de PPP, la municipalité se doit de :

  • définir les responsabilités de chacun des partenaires ;
  • veiller à ce que ces responsabilités restent clairement établies, même lorsque les rôles respectifs évoluent ; et
  • s’assurer, pendant toute la durée du PPP, que les objectifs fixés sont atteints.

La responsabilisation dépend largement de la mise en place de mesures incitatives pour les différentes parties. Ainsi :

  • Les conseils élus ont tout intérêt à satisfaire les demandes de leurs électeurs ;
  • Les responsables municipaux peuvent être stimulés par une évaluation des résultats, directement liée au succès de la fourniture de services effectuée dans le cadre du partenariat ;
  • Le partenaire privé a pour objectif de pérenniser son entreprise et d’obtenir de nouveaux contrats.

Ces incitations doivent faire l’objet d’une attention particulière lors de la négociation d’un contrat de partenariat.

Responsables vis-à-vis de qui ?

La satisfaction des usagers est le principal objectif de l’obligation de rendre des comptes. Les mécanismes permettant de répondre rapidement aux besoins des usagers favorisent également le respect de cette obligation. L’existence d’un système de gestion des réclamations est un élément important, et la mise en place des systèmes de support technique nécessaires doit permettre aux prestataires de services de mener leurs activités en assumant leurs responsabilités. La pratique d’audits publics / sociaux pourrait garantir que les partenaires du projet soient responsables vis-à-vis des usagers.

Que se passe-t-il en cas de non-respect des obligations ?

Le contrat de partenariat prévoit généralement des sanctions. Ces clauses doivent être appliquées en cas de non-respect, par l’un ou l’autre des contractants, des obligations prévues dans le cadre du partenariat.

La responsabilisation rend les partenaires
responsables des résultats jugés selon des
critères de performances convenus.

4. Légitimité et légalité

Tout partenariat doit s’appuyer sur des fondements juridiques solides. Cela instaure un climat de confiance pour les investisseurs et des conditions stables, favorables à la fourniture de services. Dès lors que les fondements juridiques d’un partenariat sont remis en cause, cela affaiblit, pour les parties, l’obligation de rendre des comptes ce qui, à son tour, affecte le succès de la fourniture de services.

Les PPP sont néanmoins souvent confrontés à des obstacles politiques, idéologiques ou historiques ; parfois, c’est l’intégralité du processus d’attribution des contrats qui est remise en question.

Comment asseoir la légitimité et la légalité du PPP ?

Le secret réside dans une gestion efficace du projet et dans le respect des procédures juridiques. Cela passe notamment par :

  • la participation des parties prenantes (élément essentiel) ;
  • la clarté des objectifs de la participation du secteur privé ;
  • l’ouverture, grâce à des cadres réglementaires coordonnés et à l’accès à l’information ;
  • la définition claire des droits et obligations des partenaires en présence ;
  • l’instauration d’un cadre juridique clairement défini.

Des fondements juridiques solides permettent
d’instaurer un climat de confiance pour les
investisseurs et posent les bases de la fourniture
de services.

5. Clarté et prévisibilité

Le cadre juridique du partenariat et le contrat qui en résulte doivent être aussi clairs que possible, de manière à créer un contexte de stabilité pour les activités relatives au partenariat. Le manque de clarté décourage les investisseurs et, même si ces derniers concluent un contrat avec la municipalité, accroît les risques de mauvaise exécution, de conflits juridiques et techniques, et d’incertitude. Un tel manque de clarté complique également le suivi et l’évaluation précis du partenariat, et par conséquent toute réaction en cas de non-respect, par les prestataires de services, des critères exigés.

La prévisibilité peut naître de l’action des acteurs-clés et de la réglementation en vigueur. Les investisseurs veulent par exemple être certains qu’un changement d’orientation politique ne remettra pas en question la participation de la municipalité au partenariat. Plus les règles relatives à la fixation des tarifs, au choix des niveaux de services et, de manière générale, aux processus décisionnels seront claires et fermes, plus un partenariat deviendra attractif aux yeux des partenaires du secteur privé ou de la communauté.


Le cadre du partenariat doit
être aussi clair que possible,
de manière à créer un contexte
de stabilité.

6. Spécificité

Pour que le partenariat soit un succès, le cadre dans lequel il s’inscrit et les possibilités de participation offertes au secteur privé doivent être axés sur les objectifs spécifiques de la municipalité et sur la demande de services. Tout partenariat doit être conçu en fonction des problèmes et des conditions spécifiques auxquels il est destiné. Un contrat de partenariat satisfaisant tire profit des aspects positifs du contexte local.

Le principe de spécificité (soit l’instauration d’un partenariat spécifique adapté au contexte) est étroitement lié aux éléments suivants :

  • processus de définition des objectifs particuliers et d’analyse des conditions locales ;
  • besoins du panel de partenaires potentiels dans un contexte donné ;
  • gamme de tarifs que différentes catégories d’usagers sont en mesure de payer / sont prêts à payer ;
  • préoccupations des différentes parties prenantes ;
  • besoins de développement spécifiques à la communauté concernée ;
  • dans la mesure du possible, exploitation et développement des ressources locales.

C’est la raison pour laquelle les contrats de partenariat doivent être établis de manière à encourager l’utilisation de la main-d’œuvre locale, la passation de contrats avec de petites entreprises, l’utilisation de matériaux de provenance locale, ainsi que d’autres mesures visant à favoriser le développement au niveau local (ces considérations devront par la suite être spécifiées dans le contrat).

7. Viabilité économique et financière

Un projet de PPP n’est réalisable (tant pour le secteur public que pour l’opérateur privé) que s’il est viable sur les plans économique et financier. La viabilité financière dépend tout d’abord du niveau de la demande relative au service délégué par contrat, qui doit être suffisante pour que les usagers soient disposés à en payer le prix ; les pouvoirs publics peuvent également reconnaître la nécessité de subventionner le service parce que celui-ci est indispensable à des personnes dépourvues de moyens (c’est la raison pour laquelle la fixation des tarifs doit se faire avec précision, de manière à refléter la demande réelle) [Module 13].

La viabilité économique peut être affectée par l’activité économique générée par le partenariat. Par exemple, s’il emploie de la main-d’œuvre locale, stimule les créations d’entreprises et crée de nouvelles opportunités dans le secteur informel, le partenariat est susceptible de gagner le soutien de la communauté, ce qui aura également pour effet de stimuler la demande. Un projet peut ainsi avoir de nombreuses répercussions susceptibles, à leur tour, d’étayer, voire d’accélérer son essor.

8. Flexibilité

Le principe de flexibilité s’applique à chaque type de partenariat. Tout projet de PPP est susceptible d’évoluer au cours de son développement. En outre, les conditions extérieures peuvent également se trouver modifiées. Ces évolutions sont difficiles à prévoir, notamment s’il s’agit du premier projet de PPP de la municipalité [Module 19].

9. Capitalisation de l’expérience acquise

Le terme « capitalisation de l’expérience acquise » désigne un effort conscient visant à faire des incidents et activités quotidiens des moments d’apprentissage. Ces enseignements peuvent ensuite être partagés – dans le cadre d’un partenariat, avec d’autres parties prenantes au PPP. L’ensemble des acteurs ne tarde pas à prendre part à ce processus d’apprentissage, de découverte et d’expérimentation d’idées ou de techniques nouvelles. Ainsi, la capitalisation de l’expérience acquise permet à chaque participant au PPP de progresser, ce qui a pour conséquence de renforcer le partenariat, d’en accroître les bienfaits et, par là même, d’optimiser la satisfaction de l’ensemble des acteurs.

Cependant, la capitalisation de l’expérience acquise exige que tous les partenaires :

  • mettent en pratique les informations et compétences nouvellement acquises ;
  • prennent le temps de prendre connaissance des expériences et d’y réfléchir ;
  • bénéficient d’un feed-back régulier ;
  • éliminent les obstacles qui les empêchent d’accepter et de comprendre ces commentaires ;
  • restent aussi ouverts que possible à ces commentaires (ce qui suppose un certain niveau de maturité personnelle) ;
  • ajustent en permanence le mode de fonctionnement du partenariat, en s’appuyant sur les commentaires reçus ;
  • mènent leurs activités de manière à mieux respecter leurs priorités et leurs valeurs.

10. Équité

L’équité est l’un des principes fondamentaux des partenariats visant à servir les intérêts des plus démunis ; elle doit faire l’objet de dispositions explicites dans le cadre réglementaire du partenariat, ainsi que dans le contrat qui en résulte. Les grands opérateurs sont rarement incités à satisfaire les besoins des usagers les plus défavorisés car, dans la plupart des cas, ils peuvent réaliser des marges bénéficiaires nettement supérieures, tout en limitant les risques, en s’adressant aux communautés plus favorisées.

Les principaux mécanismes permettant d’assurer l’équité sont notamment :

  • la différenciation des niveaux de services ;
  • l’instauration d’alliances ou de partenariats avec les prestataires de services actifs à l’échelle de la communauté ;
  • la souplesse des modalités de paiement ;
  • la désignation d’ONG chargées de défendre les intérêts des pauvres.

11. Vocation universelle

La vocation universelle est un principe qui suppose l’élimination des entraves institutionnelles et le renforcement des mesures incitatives dans le but de faciliter l’accès de divers groupes et individus au service. La nécessité d’élaborer des réglementations nationales à vocation plus universelle doit être clairement identifiée dès le début du processus de planification.

La vocation universelle doit s’étendre à toutes les parties prenantes au projet de PPP si l’objectif visé est l’amélioration effective de l’accessibilité et de la qualité des services. En fait, le degré de prise en compte ou de participation des groupes défavorisés ou marginalisés dans l’élaboration des règles du PPP et la jouissance des bienfaits du projet constitue un indicateur essentiel en matière de planification et de gouvernance en faveur des pauvres.
Certaines approches participatives peuvent favoriser la vocation universelle du PPP. Une évaluation participative de la pauvreté, notamment, peut être effectuée en complément des méthodes plus conventionnelles utilisées pour mesurer la pauvreté [Modules 4 et 5].

Il convient cependant de noter que, bien que la vocation universelle du PPP permette d’optimiser le processus décisionnel des autorités administratives, cela peut parfois se faire aux dépens de l’efficacité. Définir un ensemble de procédures de référence en matière de participation accroît les gains d’efficacité.

12. Autonomisation

L’autonomisation des pauvres est un principe-clé des partenariats dont l’objectif premier est d’améliorer le sort des communautés les plus démunies. Cette forme d’habilitation permet de développer les atouts et la capacité des pauvres à intervenir auprès des institutions qui affectent leur existence, par la participation, la négociation, l’exercice d’une influence, le contrôle et le droit de demander des comptes à ces autorités. Au sens large, l’autonomisation est une extension du libre arbitre et de la liberté d’action.

Il s’agit d’un processus participatif qui consiste à conférer ou à transférer aux bénéficiaires la responsabilité décisionnelle et les ressources nécessaires pour agir. Le processus d’autonomisation comprend par exemple :

  • le renforcement du statut juridique des organisations qui participent au projet ;
  • l’accroissement des capacités de ces parties prenantes ;
  • le renforcement de la capacité des parties prenantes à gérer des fonds, à embaucher et à licencier de la main-d’oeuvre, à superviser les activités et à acheter les matériaux nécessaires ;
  • le renforcement de la capacité des parties prenantes à attester de la conformité des projets achevés et à définir des indicateurs de contrôle et d’évaluation ;
  • le soutien d’initiatives nouvelles et spontanées de la part des parties prenantes.

La responsabilisation
est une extension du libre
arbitre et de la liberté d’action.


Comment un PPP peut-il habiliter les pauvres ?

Un partenariat peut mettre l’accent sur l’autonomisation en définissant des procédures d’approvisionnement appropriées destinées aux accords formels conclus avec le secteur privé ; ces procédures permettent notamment :

  • de garantir la participation aux phases et aux activités importantes ;
  • de veiller à ce que les représentants de la communauté prennent part au processus décisionnel ;
  • de promouvoir la participation des groupes les plus vulnérables en accroissant leurs capacités ;
  • de créer des dispositifs institutionnels de soutien ;
  • de protéger les droits, les conditions de travail et la rémunération des employés ;
  • de veiller à habiliter les prestataires de services informels afin qu’ils endossent des rôles plus importants.

De quelle manière s’effectue cette autonomisation ?

L’autonomisation peut être facilitée par les parties prenantes, de manière collective ou individuelle, par le biais de l’éducation, de rapprochements, de l’organisation de la communauté, du développement des ressources ou de l’assistance juridique. Le recours à un médiateur peut également favoriser l’autonomisation, en travaillant avec la personne ou le groupe vulnérable (du point de vue de son autorité ou de son statut), afin de lui assurer une représentation plus efficace.

Qui à un rôle à jouer ?
Les parties prenantes municipales, chargées
d’organiser le processus ;
La société civile.


Au final...
<– Définition des principes fondamentaux
<– Suivi et évaluation


 
     
  INTRODUCTION  
  Module 1 - Avant les PPP  
  01-Premiers pas vers un PPP  
  02- Planification stratégique  
  Module 2 - Phase Preparatoire  
  03- Planification et organisation  
  04- Collecte de l’information  
  Module 3 - Phase de Developpement
du PPP PPP
 
  05- Identification des contraintes  
  06- Définition des objectifs du PPP  
  07- Définition des paramètres (portée)  
  08- Définition des principes du partenariat  
  09- Identification des partenaires potentiels  
  10- Définition du mode de fonctionnement du PPP  
  11- Choix entre différentes options  
  12- Financement (Investissement)  
  13- Financement (Recouvrement des coûts)  
  14- Préparation des plans de développement  
  15- Régulation du PPP  
  Module 4 - Mise en Oeuvre  
  16- Appels d’offres et approvisionnement  
  17- Négociation et signature des contrats  
  18- Gestion des PPP  
  19- Contrôle et évaluation  
  20- Gestion des conflits  
  21- Développement des capacités  
  Contact