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Module 2 - 
03 Planification et organisation

3.1 Pourquoi planifier et organiser ?
3.2 Quelles sont les grandes étapes à suivre ?
3.3 Quels sont les risques ?
3.4 Qui participera à la plani- fication et à l’organisation ?
3.5 Quelles sont les grands problèmes qui se posent ?
3.6 Quelles sont les principales difficultés en ce qui concerne les pauvres ?
Pour en savoir plus

Questions clés :


Par où commencer ?
Comment organiser le processus ?
Qui doit participer ?
Quels sont les rôles respectifs du groupe de travail et de l’équipe de direction du projet ?

Voir aussi les modules suivants :


[1] Premiers pas vers un PPP
[2] Planification stratégique
[9] Identification des partenaires potentiels



Phase Preparatoire – Planification et organisation

3.3 Quels sont les risques ?

Tout PPP comporte des risques pour les partenaires. Pour qu’un partenariat soit efficace et durable, les parties prenantes doivent accepter un certain degré de risque. Il est néanmoins possible, grâce à une planification et à une consultation rigoureuses, de ramener le risque à des niveaux qui ne menacent pas le PPP et qui peuvent être gérés dans le cadre du partenariat.

Les différentes phases de gestion du risque pouvant contribuer à la structuration d’un PPP réussi sont, entre autres :

  • l’identification des types de risques ;
  • l’évaluation des risques ;
  • la recherche des moyens de réduire ou d’éliminer les risques ;
  • la répartition des risques entre les partenaires qui ont la capacité de les influencer ; et
  • le partage des risques résiduels.

Ces différentes étapes peuvent être menées de front ou se recouper partiellement, surtout dans le cadre d’un PPP de petite envergure et de court terme. La gestion du risque peut être cruciale dans le cadre des PPP de grande portée et de long terme.

Les principaux types de risques sont les suivants :

  • risques politiques
  • risques liés à la mise en œuvre
  • risques liés aux travaux de construction
  • risques liés aux recettes d’exploitation
  • risques financiers
  • cas de force majeure
  • risques liés à l’environnement

1. Risques politiques

Le gouvernement et le secteur public doivent clairement énoncer leur politique (qui pourra être modifiée) concernant les grandes questions liées au risque, notamment :

  • Le degré de soutien de l’opinion publique dont bénéficiera le secteur privé dans le cadre de la fourniture de services publics.
  • Le soutien en faveur d’une régulation autonome et/ou d’un organisme de contrôle indépendant du PPP afin de protéger les consommateurs et l’opérateur privé, notamment en cas de monopoles quand les tarifs sont fixés par le gouvernement. Les gouvernements souhaitent souvent conserver le droit de fixer les tarifs, mais ils peuvent être influencés par des considérations politiques à court terme. Une situation de ce type peut être perçue comme un risque par le secteur privé, auquel cas l’opérateur privé peut être tenté d’augmenter les prix pour couvrir ce risque.
  • La capacité du secteur public à prendre ou à partager les risques commerciaux du PPP.

Les conséquences et l’éventualité d’un changement de gouvernement, ainsi que l’éventuel retrait, par le nouveau gouvernement, de son soutien en faveur d’un PPP, constituent des risques politiques. Le soutien des grands partis permet de réduire ce risque.

 

2. Risques liés à la mise en œuvre

Ces risques peuvent être réduits en tenant compte des problématiques suivantes :

Les partenaires ont-ils tous approuvé le PPP ?
En effet, un PPP peut être freiné, voire même arrêté, par d’éventuels opposants au projet. Dès la phase de création, le PPP doit faire l’objet de discussions avec tous les intéressés, surtout ceux qui craignent d’être lésés par le processus.

Le programme de mise en œuvre est-il suffisamment défini pour permettre un contrôle de son état d’avancement ?
Le programme doit en effet prévoir les grandes étapes de lancement et de fin des activités, et éventuellement des objectifs intermédiaires clairement définis. Le paiement des droits pourra être conditionné par la réalisation des différentes étapes.

Les obligations et les actions sont-elles clairement identifiées et assorties d’un calendrier pour le contrôle et l’approbation par des entités externes ?
Les agences chargées de l’approbation doivent s’engager quant aux délais dans lesquels elles prévoient de réagir aux candidatures (soumises en bonne et due forme).

Synthèse des actions :
A. Planification et approbation du processus de
consultation des parties prenantes
B. Sélection d’une équipe de direction
et d’un groupe de travail
C. Planification et approbation d’un processus
D. Sélection et désignation des conseillers en transactions

3. Risques liés aux travaux de construction

Le développement d’infrastructures dans le cadre d’un PPP suppose la mise en œuvre de travaux de construction. Les risques liés à ces travaux peuvent être atténués en tenant compte des problématiques suivantes :

Les coûts peuvent-il dépasser les estimations ?
Dans la plupart des contrats de construction, l’entrepreneur (opérateur privé) prend en charge l’éventuel dépassement des coûts si celui-ci résulte de facteurs soumis à son contrôle (p. ex. : travail inefficace). Cependant, les coûts peuvent également augmenter en raison de modifications dans la conception, de retards des approbations/accords du secteur public, de changements apportés à la législation, de nouvelles taxes, etc. La mise en concurrence des soumissionnaires renforce également le risque de sous-évaluation des coûts de construction.

Les travaux de construction peuvent-il être terminés dans les délais ?
Habituellement, l’entrepreneur accepte de prendre ce risque parce que le contrôle du processus de construction lui incombe. Cependant, l’accès à des terrains appartenant au secteur public peut lui être refusé, ou il peut avoir reçu des informations erronées concernant les infrastructures existantes. Une programmation trop optimiste augmente ce risque.

La construction est-elle aux normes ?
Ce risque est généralement réduit par un contrôle assuré par un organisme indépendant dans le cas de grands chantiers, ainsi que par des inspections régulières menées par le secteur public.

Les infrastructures répondent-elles aux critères de performances ?
Souvent les essais finaux doivent être menés dans des conditions moins difficiles que les conditions de fonctionnement extrêmes sur lesquelles s’est basée la conception du projet. Une conception de qualité permet de réduire ce risque.

 

4. Risques liés à l’exploitation

Ces risques sont particulièrement importants dans le cadre de contrats d’exploitation purs. La municipalité et l’opérateur privé doivent pouvoir répondre aux questions suivantes :

Les coûts d’exploitation sont-ils supérieurs ou inférieurs aux prévisions ?
Normalement, le secteur privé prend le risque de coûts d’exploitation supérieurs, à moins que l’augmentation ne soit due à des causes échappant à son contrôle, comme par exemple de nouvelles taxes ou un relèvement des taxes existantes.

Les coûts d’exploitation sont-ils susceptibles d’évoluer pendant le PPP ?
Pour un PPP à long terme, des contrôles/renégociations périodiques réguliers, assortis d’un ajustement des charges, peuvent augmenter la longévité du projet.

Des concurrents sont-ils en mesure de proposer les mêmes services dans le cadre du PPP et, par conséquent, de réduire le chiffre d’affaires ?
Il y a plus de chances que cela se produise lorsque le coût de lancement d’un contrat de PPP est faible, par exemple, lorsque l’investissement initial en capital est négligeable. Une forme d’exclusivité du service ou d’exclusivité territoriale peut être nécessaire dans le cadre du PPP initial de manière à protéger l’opérateur privé, tout au moins pendant une durée déterminée.

5. Risques liés aux recettes

Il s’agit notamment du risque que le secteur privé ne réalise pas des recettes suffisantes pour que le projet soit rentable. À ce titre, les parties au partenariat (notamment l’entrepreneur privé) doivent se poser les questions suivantes :

Est-il possible que le nombre de clients ou la demande baisse ?
L’étude de faisabilité comporte des prédictions relatives à la quantité de service ou de produit demandée par la population.

Les clients sont-ils prêts à payer le prix commercial ?
Une évaluation du prix que paieront les clients ou le secteur public pour acquérir le service ou le produit, sera réalisée dans le cadre de l’étude de faisabilité du PPP. Le fait de n’augmenter que très progressivement les prix est mieux vécu qu’une hausse unique et réduit le risque d’impayés de la part des consommateurs.

Les consommateurs sont-ils susceptibles de refuser de payer ?

Le secteur public peut hésiter à supprimer un service public en cas de non-paiement, mais il est autorisé à prévoir des pénalités et de les imposer.

Le secteur public peut-il être en défaut de paiement s’il est le seul acheteur ?
Dans le cadre de grands projets financés par des donateurs, ces derniers peuvent promettre leur soutien. Le fait d’augmenter le nombre de sources de revenus peut réduire le risque financier. L’opérateur privé peut alors perdre une source de recettes, tout en conservant les autres. Le cas extrême de sources de revenus multiples est celui où l’opérateur privé reçoit des paiements qui émanent directement des consommateurs. Il y a très peu de chances que tous les consommateurs décident de ne pas payer. Le risque financier est donc beaucoup plus faible que lorsque l’opérateur privé perçoit l’intégralité de ses recettes d’une source unique.

Les indices d’inflation publiés reflètent-ils l’augmentation des coûts d’exploitation ?
Excepté dans le cas des PPP à court terme, les tarifs/prix doivent être ajustés régulièrement pour tenir compte de l’inflation locale et/ou nationale. Une régulation autonome, assortie de contrôles réguliers, permet de réduire ce risque.

Le secteur public peut-il augmenter le tarif des composantes essentielles des coûts ?
Par exemple, le gouvernement peut augmenter le tarif de services tels que la distribution d’eau, l’électricité et des produits de base, et ainsi entraîner une augmentation des coûts pour l’opérateur privé.

 

6. Risques financiers

Des fonds seront levés pour les PPP nécessitant la construction d’infrastructures ou un fonds de roulement important. A ce titre, les parties au contrat doivent se poser les questions suivantes :

Les fluctuations des taux de change risquent-elles d’affecter le PPP ?
Ce facteur est important en cas de financement international ou lorsqu’un opérateur international est impliqué dans le PPP.

Les taux d’intérêt peuvent-ils varier ?
Cela dépend des arrangements financiers et du type de taux d’intérêts dont sont assortis les prêts contractés – fixes ou variables. Des taux d’intérêt fixes permettent de réduire ce risque.

La durée des prêts correspond-elle à la durée du PPP ?
Les prêts commerciaux sont remboursés sur les recettes générées par le PPP. Par conséquent, la durée des prêts ne peut pas être plus longue que celle du PPP.

7. Cas de force majeure

Des événements échappant au contrôle des parties prenantes au PPP peuvent se produire. Pour réduire les risques de ce type, il convient de tenir compte des facteurs suivants :

Existe-t-il un risque d’inondation ou d’érosion?
Des travaux de protection peuvent être prévus dans le cadre du PPP, mais cela risque d’en augmenter le coût. Le choix d’une implantation sur un terrain surélevé peut permettre de réduire le risque.

Le PPP est-il exposé aux tremblements de terre ?
Les infrastructures doivent être conçues pour résister à des séismes d’intensité raisonnable. Cependant, un PPP peut souffrir bien plus d’être devenu inutile suite à un tremblement de terre donnant lieu à une perte de recettes – par exemple, si une municipalité est victime de dommages importants provoqués par un séisme, la collecte des déchets solides et le nettoyage des rues perdent leur caractère prioritaire. D’un autre côté, en pareil cas, les ressources du PPP peuvent être détournées vers des tâches de nettoyage d’intérêt général ; cela permet de réduire le risque de perte totale de recettes.

Le PPP est-il exposé au risque d’émeutes ou de grève générale ?
Peut-il représenter une cible ? Peut-il être protégé ? Dans un environnement politique stable, ces risques sont réduits.

 

8. Risques liés à l’environnement

Les parties au PPP doivent se poser les questions suivantes :

Le fonctionnement du PPP nuit-il à l’environnement ?
Le PPP doit se conformer à la législation en vigueur en matière d’environnement. La planification doit prévoir le respect des normes environnementales pour éviter le risque d’éventuelles pénalités ou autres coûts par la suite.

Existe-t-il déjà un problème environnemental persistant ?
Un contrôle approfondi durant la phase de planification permet de réduire ce risque.

Souvent, les contrats de PPP peuvent couvrir les conséquences du risque en souscrivant une assurance. Suite à un événement inattendu, le contrat de PPP doit être examiné et amendé si nécessaire de manière à pouvoir encore atteindre les objectifs initiaux ou révisés.

 


 
     
  INTRODUCTION  
  Module 1 - Avant les PPP  
  01-Premiers pas vers un PPP  
  02- Planification stratégique  
  Module 2 - Phase Preparatoire  
  03- Planification et organisation  
  04- Collecte de l’information  
  Module 3 - Phase de Developpement
du PPP PPP
 
  05- Identification des contraintes  
  06- Définition des objectifs du PPP  
  07- Définition des paramètres (portée)  
  08- Définition des principes du partenariat  
  09- Identification des partenaires potentiels  
  10- Définition du mode de fonctionnement du PPP  
  11- Choix entre différentes options  
  12- Financement (Investissement)  
  13- Financement (Recouvrement des coûts)  
  14- Préparation des plans de développement  
  15- Régulation du PPP  
  Module 4 - Mise en Oeuvre  
  16- Appels d’offres et approvisionnement  
  17- Négociation et signature des contrats  
  18- Gestion des PPP  
  19- Contrôle et évaluation  
  20- Gestion des conflits  
  21- Développement des capacités  
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