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Module 1 -   02 Planification stratégique

2.1 Quels sont les objectifs de la planification stratégique ?
2.2 Quelles sont les grandes étapes de la planification stratégique ?
2.3 Quels sont les grands problèmes qui se posent ?
2.4 Quels sont les principales difficultés en ce qui concerne les pauvres ?
Pour en savoir plus

Questions clés :


Pourquoi élaborer une planification stratégique ?
Quelles sont les implications du processus de
planification stratégique ?
Comment la planification stratégique contribue-t-elle à
atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté ?

Voir aussi les modules suivants :


[4] Collecte de l’information
[6] Définition des objectifs
[9] Identification des partenaires



Avant les PPP – Planification stratégique

2.2 Quelles sont les grandes étapes de la planification stratégique ?

La planification stratégique implique un processus de planification à moyen terme fondé sur des informations fiables et sur la participation des différentes parties au partenariat. Cela peut concorder avec, ou constituer un volet, des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté et des cadres de dépenses à moyen terme, si toutefois ces éléments existent déjà. Toutefois, si tel n’est pas le cas, un processus de planification stratégique doit précéder toute activité visant à formuler un PPP.

Un processus simplifié de planification stratégique peut être mené au sein de la municipalité :

  • A. en identifiant les problèmes à résoudre en rapport avec le service envisagé;
  • B. en identifiant les parties qui seront impliquées/concernées par le PPP ;
  • C. en s’efforçant d’obtenir un consensus ;
  • D. en définissant les objectifs du service ;
  • E. en analysant les facteurs clés qui influencent la fourniture du service (contexte) ;
  • F. en analysant les services actuellement fournis et les possibilités d’inclure tous les intervenants dans leur fourniture, ainsi que les contraintes que cela implique ;
  • G. en étudiant les différents moyens d’assurer la fourniture des services (y compris le PPP) ;
  • H. en choisissant une de ces options ;
  • I. en assurant la coordination du système de fourniture de services ; et
  • J. en examinant les conséquences en cas de non-fourniture des services.

Dans le cadre des PPP, qui dit planification stratégique dit mise en place d’une méthode complète de développement de solutions. Il s’agit d’une étape essentielle dans la préparation d’un PPP dans la mesure où elle garantit que les municipalités savent :

  • quels sont les objectifs ;
  • comment le PPP s’inscrit dans le cadre de leurs objectifs globaux et si un PPP représente effectivement la meilleure solution possible ;
  • quelles sont les relations entre le PPP et les autres fonctions municipales ; et
  • comment le PPP contribue à la réduction de la pauvreté.

A. Identification du problème

La première étape, qui consiste à identifier les problèmes à résoudre en rapport avec le service envisagé, se compose de deux évaluations : l’une quantitative, l’autre qualitative.

Évaluation quantitative de la portée du service actuellement proposé

La municipalité doit procéder à une évaluation qui permettra de répondre aux questions suivantes :

  • Quels services sont proposés dans quels quartiers ?
  • Quel est le degré de fiabilité et de qualité et quel est le niveau de service disponible dans chaque quartier ?
  • Combien la fourniture du service coûtera-t-elle ?
  • Pourquoi le gouvernement n’est-il pas parvenu à proposer un service de meilleure qualité ? Quelles sont, par exemple, les contraintes politiques, financières ou techniques, ainsi que les contraintes en matière de personnel ?

Évaluation qualitative du service proposé par rapport aux sources de revenus

La municipalité doit également procéder à une évaluation participative de la pauvreté afin d’être en mesure de répondre aux questions suivantes :

  • 1. Quel accès les pauvres ont-ils aux services ?
  • 2. Quels sont les principaux obstacles (physiques, financiers, sociaux) à un meilleur accès ?
  • 3. Selon quels critères l’accès varie-t-il ? Pour les femmes ? Pour les enfants ? Pour les autres groupes vulnérables ?
  • 4. Combien paient les pauvres pour ces services ? Quelle part du budget des ménages y est consacrée ?
  • 5. Quelles sont les variations saisonnières de l’offre de services ? De la demande ?
  • 6. Quelles sont les conséquences inhérentes à des services de mauvaise qualité ? Par exemple, en termes de délai d’attente, de contraintes supplémentaires pour les femmes, d’obstacle à l’accès à l’éducation, etc.

Synthèse des actions
A. Identification du problème
B. Analyse des partenaires
C. Obtention d’un consensus
D. Définition des objectifs
E. Analyse du contexte
F. Analyse des prestataires
G. Étude des différents moyens d’assurer la fourniture de services
H. Choix d’une option
I. Coordination des services
J. Examen des conséquences

B. Identification des partenaires

Un bon processus de planification stratégique doit dès le début prendre en compte toutes les parties prenantes au partenariat. Le processus d’identification des partenaires est détaillé dans le [Module 9]. Au stade de la planification stratégique, il est important d’identifier toutes les parties concernées par le partenariat et de veiller à ce qu’elles soient prises en compte dans le plan stratégique.

Voici une liste, non exhaustive, des partenaires potentiels :

  • Consommateurs et usagers
  • Organisations implantées dans la communauté
  • Autres représentants / leaders des pauvres
  • Organisations non gouvernementales
  • Syndicats
  • Chambres de commerce et autres groupements à vocations commerciales
  • Personnel municipal
  • Hommes politiques et décideurs locaux
  • Représentants du secteur privé
  • Parties intéressées aux plus hauts niveaux du gouvernement

C. Obtention d’un consensus

L’obtention d’un consensus entre les différents secteurs et partenaires est une étape importante afin de favoriser la compréhension du PPP, de développer les capacités locales et d’entretenir la motivation pour le partenariat sur le long terme.

Tout consensus suppose un « accord unanime ». Il est important que le consensus soit le fruit d’efforts faits de bonne foi en vue de satisfaire les intérêts de toutes les parties. L’indicateur clé pour déterminer si un consensus a été atteint ou non (lorsque tous les efforts ont été entrepris pour répondre à tout besoin exprimé) est l’acceptation de la proposition finale par l’ensemble des parties. Ainsi, pour qu’il y ait consensus, quelqu’un doit élaborer une proposition après avoir accordé une grande attention aux préoccupations de tous les intervenants. Les intérêts diffèrent des exigences ou des positions prises, parce que ces dernières expriment uniquement les désirs affichés par les gens tandis que les intérêts correspondent davantage aux besoins ou aux motifs sous-jacents qui expliquent les prises de position des uns et des autres.

L’obtention d’un consensus entre partenaires exige un investissement considérable en temps et en efforts – ce processus est parfois douloureux, mais toujours nécessaire. Traduire les objectifs des partenaires en réalités tangibles est un exercice participatif difficile qui requiert patience, souplesse, confiance et compréhension.

La portée du PPP aura des répercussions sur les résultats. Plus elle sera importante (en investissements et en population visée), plus la recherche d’un consensus entre toutes les parties prenantes sera difficile.

Pour qu’un consensus débouche sur de bonnes décisions il doit réunir les caractéristiques suivantes :

  • Une participation totale – un large panel de parties prenantes se positionnant en partenaires participant à la planification et à la mise en œuvre du projet.
  • Des partenaires responsabilisés – chaque partenaire ayant le droit et le devoir d’apporter des contributions significatives.
  • Des partenaires qui se forment les uns les autres – ces décisions permettent aux parties prenantes de passer du temps à débattre sur l’historique du problème, sur leur perception et leurs inquiétudes, ainsi que sur des propositions de solutions.
  • Des acteurs tenus informés – les succès étant documentés, publiés et célébrés à travers un programme de reconnaissance permanent et une campagne de communication.
  • Une définition commune du problème – les coordinateurs veillant à ce que les partenaires discutent et conviennent d’une définition constructive du problème.
  • Le choix entre différentes options – en parvenant à ce type de décision, les coordinateurs offrent aux parties un moyen de rechercher une solution parmi une palette de possibilités susceptibles de répondre à leurs questions respectives et évitent de mettre en avant des positions isolées.
  • Des décisions prises par consentement mutuel – les administrateurs facilitent le processus de sorte que les partenaires modifient les options offertes ou cherchent des alternatives jusqu’à ce que tous conviennent que la décision prise est la meilleure.
  • Des partenaires responsables de la mise en œuvre – les coordinateurs s’assurent que le groupe détermine des moyens de mettre en application les solutions.

Des coordinateurs qui veillent à ce que les partenaires identifient et gèrent les conflits dès les premiers stades du processus.
De plus amples informations sur l’obtention d’un consensus peuvent être trouvées dans différents ouvrages, notamment le MIT-Harvard Public Disputes Program Consensus Building Handbook.

D. Définition des objectifs

Un objectif est un résultat précis et mesurable qu’un projet cherche à atteindre. Dans cette troisième étape de définition des objectifs, la municipalité doit analyser les points suivants :

  • 1. Quels sont les objectifs de toutes les parties qui seront impliquées/concernées par le PPP s’il est mis en œuvre ?
  • 2. Quels services les ménages, notamment les ménages défavorisés, considèrent-ils comme prioritaires ? (Dans ce cadre, il ne faut pas choisir a priori le moyen de fournir les services -par exemple par un PPP.)
  • 3. Quel niveau de services les parties, en particulier les pauvres, sont-elles en mesure de payer ?

E. Analyse du contexte

Toute analyse du contexte exige des informations sur les principaux facteurs qui influencent la fourniture de services et, par là, constituent le contexte en question. Le type d’information requise, la manière dont elle peut être recueillie, son utilisation, etc. sont énumérés dans le [Module 4]. Les contraintes et les opportunités sont deux autres grandes composantes de l’analyse du contexte. Compte tenu de cela, la municipalité doit répondre aux questions suivantes :

  • 1. Quelles sont les contraintes qui pourraient nuire à l’efficacité de la fourniture de services ? (Par exemple, les contraintes physiques, environnementales, sociales, politiques, organisationnelles ou juridiques.) [voir Modules 4 et 5] ; et
  • 2. Quelles opportunités le contexte offre-t-il ? (Par exemple, le développement des capacités des parties prenantes locales, la promotion et le soutien des partenariats au niveau national et international, ainsi que l’échange de savoir-faire technique, les aspects propices, etc.) [voir Modules 9 et 21]

F. Analyse du rôle des prestataires de services existants

Pour comprendre la manière dont sont actuellement proposés les services, il est impératif d’analyser qui participe à leur fourniture. Pour cela, la municipalité doit :

  • 1. identifier les principaux prestataires et leurs rôles (qui est impliqué, dans quel service et à qui est fourni ce service ?) ;
  • 2. voir si ces prestataires proposent des services efficaces (quel niveau de service est fourni, quelle perception en a la communauté, etc. ?) ;
  • 3. demander quel rôle sera potentiellement dévolu à ces intervenants dans la future fourniture de services, etc. ; et
  • 4. identifier les facteurs qui détermineront l’engagement efficace des prestataires de services existants.

G. Étudier les options disponibles pour la fourniture de services

L’étude des différents moyens d’assurer la fourniture de services à l’avenir pose deux questions :

Tout d’abord, la municipalité doit se demander quelles sont les différentes possibilités d’amélioration de la fourniture de services ?

Le [Module 11] décrit les options du PPP. Cependant, il existe également des solutions autres que le PPP, notamment une société publique, une entreprise d’économie mixte ou totalement privatisée ; parmi ces options, certaines, voire toutes, pourraient faire l’objet d’une analyse plus approfondie.

Ensuite, la municipalité doit étudier quels seront les effets potentiels sur les pauvres de ces mécanismes de fourniture.

Chaque option de fourniture de services aura un impact particulier sur les personnes et les groupes à faible revenu et/ou ceux habitant dans les quartiers les plus défavorisés. Cet aspect du problème est abordé dans l’ensemble du kit d’outils, chaque module donnant une liste des grandes questions à envisager pour tenir compte des pauvres à chacun des stades du processus de partenariat.

H. Choix d’une option

La municipalité doit ensuite choisir la meilleure manière de procéder. Pour cela, elle doit se demander :

  • 1. Quel mode de fourniture est le mieux adapté au contexte et aux contraintes auxquels elle est confrontée ; [voir Modules 11, 12 et 13] ; et
  • 2. Quels sont les principaux risques auxquels elle doit faire face et comment elle peut les atténuer. [voir Module 3]

I. Coordination du système de fourniture de services

La municipalité doit être consciente de son rôle de coordination. Généralement, le groupe de travail mis en place tient le rôle de coordinateur central du déroulement du projet de partenariat public-privé et des documents afférents, ainsi que de son application aux projets engagés au sein d’autres agences [Module 3].

Selon l’option de PPP choisie, la municipalité sera investie d’un rôle de coordination plus ou moins étendu. Par exemple, dans le cas d’un contrat de services, la municipalité devra prendre des responsabilités en matière de coordination plus importantes que dans le cas d’une concession [Module 9].

J. Examen des conséquences en cas de non fourniture des services

Il est important de prévoir le cas où un partenaire ne fournit pas les services convenus. Cela peut se produire en cas de :

  • problèmes liés à la construction, notamment l’inobservation des obligations de délais et/ou de qualité ;
  • recettes nettement inférieures aux objectifs ;
  • problèmes réglementaires et juridiques ; et
  • autres obstacles [Module 5].

Si ces problèmes n’ont pas été abordés dans l’appel d’offre initial, les partenaires devront suivre la procédure de demande de re-négociation, puis re-négocier et résoudre le problème conformément aux dispositions du contrat.

Mais il peut également se présenter des cas d’échec total. L’autorité locale doit alors prévoir la possibilité de s’imposer de nouveau en tant que fournisseur du service considéré.

 


 
     
  INTRODUCTION  
  Module 1 - Avant les PPP  
  01-Premiers pas vers un PPP  
  02- Planification stratégique  
  Module 2 - Phase Preparatoire  
  03- Planification et organisation  
  04- Collecte de l’information  
  Module 3 - Phase de Developpement
du PPP
 
  05- Identification des contraintes  
  06- Définition des objectifs du PPP  
  07- Définition des paramètres (portée)  
  08- Définition des principes du partenariat  
  09- Identification des partenaires potentiels  
  10- Définition du mode de fonctionnement du PPP  
  11- Choix entre différentes options  
  12- Financement (Investissement)  
  13- Financement (Recouvrement des coûts)  
  14- Préparation des plans de développement  
  15- Régulation du PPP  
  Module 4 - Mise en Œuvre  
  16- Appels d’offres et approvisionnement  
  17- Négociation et signature des contrats  
  18- Gestion des PPP  
  19- Contrôle et évaluation  
  20- Gestion des conflits  
  21- Développement des capacités  
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