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Module 1 -   01 Premiers pas vers un PPP

Introduction
1.1 Pourquoi développer des partenariats public-privé ?
1.2 Quelles sont les principales caractéristiques d’un partenariat réussi ?
1.3 Quels sont les principaux obstacles à la formation d’un partenariat réussi ?
Pour en savoir plus

Questions clés :


 

Voir aussi les modules suivants :


[8] Définition des principes du partenariat
[9] Identification des partenaires potentiels
[11] Choix entre différentes options
[15] Régulation du PPP



Avant les PPP – Premiers pas vers un PPP

1.2 Quelles sont les principales caractéristiques d’un partenariat réussi ?

A. Comment débute généralement un partenariat public-privé ?

De prime abord, les partenariats public-privé peuvent ne pas sembler être une solution intéressante. En effet, la plupart des organisations préfèrent demeurer en terrain connu et partager des objectifs et des méthodes de travail avec d’autres groupes qui pensent et agissent comme elles – les gouvernements collaborent avec les gouvernements, les entreprises avec les entreprises, les associations à but non lucratif avec les associations à but non lucratif, etc.

Les gouvernements et les entreprises privées ont pourtant une longue expérience de travail en commun dans le cadre de collaborations simples, par exemple pour l’achat de produits fabriqués par le secteur privé. Cependant, ils hésitent souvent à se lancer dans des relations plus complexes. En effet, les gouvernements redoutent souvent que les entreprises privées ne profitent d’eux, tandis que celles-ci considèrent souvent que les stratégies adoptées par les gouvernements sont coûteuses et représentent une perte de temps.

Néanmoins, trois conditions principales peuvent favoriser la formation d’un partenariat : une crise ; l’engagement d’un leader ; ou une sorte de catalyseur.

Une Crise

Il faut généralement que survienne une crise largement reconnue – par exemple, le manque de certains services ou le gaspillage de ressources – et que les partenaires soient contraints de coopérer afin de résoudre ce problème. Même si nous espérons que des progrès peuvent être réalisés en l’absence de crise, dans la pratique, seul le besoin urgent de collaborer permet en général de rompre l’immobilisme qui empêche bon nombre de personnes de sortir des sentiers battus.

Un leader

Parfois, même en l’absence de crise importante, un individu, un groupe ou une organisation prend conscience que des actions séparées et désorganisées sont à l’origine de redondances et d’occasions manquées d’optimiser l’utilisation des ressources limitées. Dans les faits, même si la crise est manifeste et qu’il existe un intérêt commun, un partenariat ne peut réussir sans la détermination et l’engagement de quelques personnes. Ces « leaders » (dirigeants ou pionniers) peuvent être des représentants du gouvernement, des ONG, des hommes d’affaires ou des citoyens qui – par leur motivation personnelle – sont à l’initiative du partenariat. Dans certains cas, les leaders sont des prestataires de services qui ont tout à gagner de ce partenariat.

Un catalyseur

Une sorte de catalyseur est souvent nécessaire pour rassembler les partenaires. Il peut s’agir des actions d’un intervenant extérieur, par exemple une ou plusieurs institutions financières internationales, ou tout autre organisme suscitant le respect et la confiance de tous les partenaires.

B. Caractéristiques d’un partenariat réussi

Des objectifs compatibles

Le gouvernement, les entreprises et les dirigeants de la communauté doivent comprendre et respecter les objectifs de chacun. Par exemple :

  • au début, le gouvernement peut avoir du mal à accepter le fait que les entreprises privées recherchent le profit ;
  • les entreprises privées peuvent être tentées de se soustraire aux processus décisionnels plus bureaucratiques du secteur public ; et/ou
  • les communautés locales peuvent ne pas avoir la patience nécessaire pour aborder des questions concernant d’autres quartiers de la ville.

Pour venir à bout de ces divergences, toutes les parties doivent se concentrer sur les objectifs complémentaires et plus généraux à atteindre. Il est important qu’elles comprennent que les objectifs des secteurs public et privé n’ont pas nécessairement besoin d’être les mêmes pour qu’un partenariat fonctionne – il leur suffit d’être compatibles.

Par exemple, les deux secteurs veulent améliorer le niveau de vie – les gouvernements et les communautés souhaitent le faire pour réduire la pauvreté ; les entreprises pour que plus de personnes puissent acheter leurs produits. Tous les deux veulent également développer les liens au niveau local, particulièrement sur les « marchés émergents » – les entreprises pour soutenir la croissance des marchés ; les gouvernements et les communautés pour promouvoir le développement et l’échange d’idées. De plus, les deux secteurs veulent fournir des services efficaces – les gouvernements et les communautés pour contenir les prix et couvrir les besoins d’une population plus importante ; les entreprises privées pour maximiser leurs profits. Pour de plus amples informations sur les objectifs, reportez-vous au [Module 6].

Un cadre propice

Pour obtenir la participation durable du secteur privé, il est indispensable de mettre en place un cadre réglementaire, juridique et politique propice.

Cadre juridique

Dès le début, le secteur public doit fixer un cadre juridique approprié pour la passation de marchés et les investissements du secteur privé. Il est primordial que des mécanismes soient mis en place afin de minimiser la corruption, réelle ou latente, dans le cadre des processus de passation de marchés. Un processus de passation de marchés incertain et inéquitable réduit son acceptabilité politique mais également l’intérêt qu’il présente pour bon nombre d’investisseurs privés.

Cadre réglementaire

Le gouvernement doit également fixer un cadre réglementaire clair et appliquer des régimes tarifaires et des mécanismes de subventions adaptés. Toutefois, la création d’un cadre réglementaire ne garantit pas forcément une réglementation efficace. En effet, chaque autorité locale étant différente des autres, les secteurs public et privé auront beaucoup à apprendre quand ils s’efforceront de définir et de réglementer leurs relations et leurs rôles respectifs dans la fourniture de services. Le secteur public doit notamment définir clairement la répartition des responsabilités entre les gouvernements nationaux et municipaux, et bien préciser son rôle en tant que prestataire et autorité réglementaire.

En règle générale, les entreprises du secteur privé préfèrent que le contrat constitue le principal mécanisme de régulation et que les gouvernements locaux aient un pouvoir discrétionnaire très limité une fois le contrat conclu. Les clauses du contrat doivent être très précises et stipuler les attributions, les objectifs de performance, les modalités de variation de prix et les procédures de résolution des conflits. Ainsi, le secteur privé peut mieux prévoir la rentabilité du projet et décider s’il doit soumissionner ou non, et à quelle hauteur, pour obtenir le contrat. Compte tenu de ces préférences, les gouvernements devront prendre d’importantes décisions sur le degré de pouvoir discrétionnaire qu’ils sont disposés à céder, notamment pour les contrats à long terme. Pour de plus amples informations sur la réglementation des PPP, reportez-vous au [Module 15].

Environnement politique

Indépendamment du cadre réglementaire, il est possible qu’un mauvais climat politique né de la pression des cycles électoraux, de l’instabilité potentielle des jeunes démocraties, des priorités des dirigeants et du statut particulier de certains services (notamment pour ce qui a trait à l’accès à l’eau), vienne entraver l’initiation ou la poursuite de collaborations entre les secteurs public et privé. Les gouvernements doivent donc, autant que possible, offrir aux partenaires du secteur privé la garantie que ces facteurs politiques n’interféreront pas dans le partenariat contractuel.

Acceptation

Les dirigeants des gouvernements et des entreprises ne peuvent pas, à eux seuls, créer de partenariats : l’acceptation politique et sociale de la participation du secteur privé est essentielle. La population doit percevoir cette participation comme positive, si le partenariat doit durer. Sur le long terme, le soutien du public en faveur de la participation du secteur privé dépendra surtout de la fourniture des services promis et des avantages qui peuvent en être tirés à un coût raisonnable. Il est par conséquent de la plus haute importance que des mécanismes soient développés pour s’assurer que l’organisation fournissant le service, qu’elle appartienne au secteur public ou privé, soit tenue de rendre des comptes à ses clients.

Le soutien du public dépendra également de la capacité du partenariat à répondre aux besoins de tous les intéressés. Par exemple, les travailleurs du secteur public peuvent s’opposer fortement à une plus grande participation du secteur privé à la fourniture de services. Les contrats doivent, autant que possible, assurer l’emploi ou l’affectation des employés du secteur public et des résidents locaux.

Crédibilité et transparence

Il est toujours difficile de parvenir à une coopération efficace entre l’autorité locale, les entreprises et la communauté en raison du grand nombre de participants, du faible degré de confiance qui existe généralement entre les partenaires potentiels et du manque de prévisibilité du processus. La crédibilité des leaders et des autres dirigeants impliqués, ainsi que la transparence du processus, sont des critères déterminants de la réussite du projet sur le long terme. L’expérience laisse penser qu’un véritable partenariat doit tenir compte des principes d’équité, de transparence des opérations et des avantages mutuels. Aucun partenariat ne peut réussir si le projet considéré ne bénéficie pas de la confiance des entités concernées. Pour de plus amples informations sur les principes, reportez-vous au [Module 8].

C. Facteurs favorisant un partenariat durable

Il est clair que les gouvernements veulent développer des PPP durables. Parmi les principaux facteurs susceptibles de favoriser cette pérennité des PPP, citons :

L’affectation de ressources

Tous les partenaires à un projet doivent être contraints d’affecter des ressources (financières, humaines et capitaux fixes) de manière à accroître leur intérêt pour la réussite du partenariat. Cela suppose le partage des risques et des bénéfices.

Développement des capacités

Les projets nécessitant une évolution substantielle des institutions ou des investissements importants exigeront le développement des capacités au sein des différents groupes d’intervenants [Module 21]. Par exemple, au niveau:

  • des consommateurs, en les informant sur la nature du service qu’ils vont recevoir et les coûts associés à sa fourniture ;
  • des prestataires du service, notamment des organismes locaux, en développant leur compétences entrepreneuriales ; et
  • des gouvernements, par l’adoption du cadre nécessaire pour le service et par le contrôle de la fourniture de celui-ci.

Rôles et responsabilités

La délimitation des rôles et des responsabilités est un autre élément indispensable au développement de partenariats efficaces. Il est essentiel que les partenariats soient organisés de manière concertée afin que les ressources engagées par les deux parties soient utilisées le plus efficacement possible.

Les responsabilités individuelles doivent être clairement définies dès le début de sorte qu’il ne puisse y avoir aucune ambiguïté quant à la répartition des tâches. De plus, ces responsabilités doivent être définies de façon réaliste en veillant à tenir compte des atouts et des faiblesses de chaque partenaire [voir Module 9].

Flexibilité

Chaque partenariat est unique de par son contexte et les différences locales qui le caractérisent. Les partenariats doivent s’appuyer sur l’expérience tout en sachant saisir l’occasion de mettre à profit l’avantage comparatif offert par les ressources locales. Sur le long terme, des changements devront être apportés aux plans d’investissement, aux choix technologiques et aux actions prioritaires pour répondre à des circonstances imprévues. L’application de procédures claires pour mettre en place ces changements tout au long de la réalisation du projet réduira le risque d’un impact négatif sur le partenariat considéré.

Temps

Tout partenariat demande du temps. Il faut notamment du temps pour identifier les problèmes à résoudre et leurs retombées sur les partenaires potentiels, ainsi que les besoins et aspirations de ces derniers. Certes, à la longue, des progrès seront accomplis, mais un effort permanent est nécessaire pour obtenir et préserver le consentement des usagers, des prestataires et des autorités réglementaires (et ne pas se l’aliéner). Il importe donc d’entretenir un dialogue coopératif visant à répondre aux besoins communs pendant toute la durée de vie du projet.

Patience

Les projets impliquant des modifications substantielles des institutions ou des investissements lourds, exigent beaucoup de temps. Une attention particulière doit être portée à l’équilibre entre réaction rapide aux crises les plus urgentes et développement de solutions intégrées susceptibles de s’inscrire dans la durée. Souvent les délais impartis sont trop courts parce qu’ils sont conditionnés par les cycles politiques et le désir d’amélioration immédiate en période de crise. Cette planification à court terme et ces horizons limités laissent libre cours à l’expression d’attentes irréalistes et de solutions non pérennes. Les importantes transformations institutionnelles (développement d’organes réglementaires, par exemple) de même que les importants investissements privés réclament du temps. Il n’est pas réaliste d’espérer que la participation du secteur privé permettra de surmonter rapidement les inefficacités institutionnelles et opérationnelles du secteur public, ou bien encore de penser qu’elle pourra immédiatement remédier à un long passé d’insuffisance de ressources et de financement du secteur public.

Responsabilité sociale

Les services publics fournissent des biens publics – autrement dit, des biens mis à la disposition de tous. Améliorer la fourniture des services en question revient à améliorer la vie de nombreuses populations, notamment celle des populations urbaines les plus démunies. Les gouvernements doivent toujours s’assurer que les changements qu’ils apportent favorisent un meilleur accès aux services, et des services de meilleure qualité. L’accent mis sur la responsabilité sociale aura également d’importantes retombées politiques, de meilleurs services allant de pair avec un plus grand consensus politique de la part de la population.

 


 
     
  INTRODUCTION  
  Module 1 - Avant les PPP  
  01-Premiers pas vers un PPP  
  02- Planification stratégique  
  Module 2 - Phase Preparatoire  
  03- Planification et organisation  
  04- Collecte de l’information  
  Module 3 - Phase de Developpement
du PPP
 
  05- Identification des contraintes  
  06- Définition des objectifs du PPP  
  07- Définition des paramètres (portée)  
  08- Définition des principes du partenariat  
  09- Identification des partenaires potentiels  
  10- Définition du mode de fonctionnement du PPP  
  11- Choix entre différentes options  
  12- Financement (Investissement)  
  13- Financement (Recouvrement des coûts)  
  14- Préparation des plans de développement  
  15- Régulation du PPP  
  Module 4 - Mise en Œuvre  
  16- Appels d’offres et approvisionnement  
  17- Négociation et signature des contrats  
  18- Gestion des PPP  
  19- Contrôle et évaluation  
  20- Gestion des conflits  
  21- Développement des capacités  
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