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Módulo 3 -  15 Regulación de una APP

15.1 ¿Qué es el proceso de regulación?
15.2 Acuerdos reguladores alternativos
15.3 ¿Cuál es el alcance de la regulación?
15.4 Antecedentes del proceso de creación de un nuevo ente regulador
15.5 Algunos problemas de regulación
15.6 Regulación en entornos de bajos ingresos
Guía Adicional (sólo en inglés)

Preguntas Claves:


¿Quién regula las APP?
¿Qué conlleva la regulación?
¿Cómo la regulación logra los objetivos de reducción de la pobreza?

Herramientas
de Referencia:


[4] Recopilación de información
[6] Definición de objetivos



Etapa de Desarrollo de una APP – Regulación de una APP

15.4 Antecedentes del proceso de creación de un nuevo ente regulador

El contrato de una APP entra en vigencia generalmente dos meses después de concluidas las negociaciones y la adjudicación y firma del (de los) contrato(s) con el proveedor del sector privado. Esta es efectivamente la fecha en que inicia el contrato de operaciones. Se requiere que el regulador esté instalado y opere para entonces. El tiempo de atraso o desfase entre la conclusión de las negociaciones y el inicio de las operaciones es necesario para establecer legalmente y hacer posible cualquier esfuerzo conjunto, registrar las compañías que están operando y establecer la infraestructura financiera para las operaciones.

La preparación y movilización del personal del operador privado y otros recursos técnicos también se llevan a cabo al mismo tiempo. Una preparación similar se llevará a cabo en la agencia pública de servicios básicos y en la oficina del gobierno responsable por la supervisión (el regulador). Dependiendo del alcance y la escala de las operaciones de una APP, se puede debatir si un plazo de dos meses es adecuado.

Para comenzar, el regulador debe:

  • Estar constitucionalmente establecido;
  • Estar legalmente autorizado;
  • Estar adecuadamente dotado de personal; y
  • Tener la suficiente capacidad para supervisar el contrato efectivamente.

Los acuerdos de APP requieren que la mayoría de las funciones de las agencias públicas (operaciones, mantenimiento y atención al cliente), personal y obligaciones reglamentarias asociadas con la entrega de servicios sean responsabilidad del operador privado. Tanto la transición como las operaciones en marcha son complejas. Asimismo, el hecho de crear y de dotar de recursos al supervisor del contrato (regulador) también exige mucho – particularmente al inicio. Como resultado, los acuerdos reguladores e institucionales pueden variar mucho entre las empresas de servicios básicos.

Mientras se apresura en poner en marcha
los acuerdos de APP, puede no ser realista
esperar que el regulador se movilice en dos
meses sin dejar pendientes asuntos relacionados
con los pobres.

Manejo de la información

Inicialmente, como resultado de una cuidadosa y exitosa investigación del licitante en la etapa de propuesta y el acceso a registros de planificación y operación, el operador controlará mucha más información acerca del desempeño técnico y comercial de los sistemas de servicios básicos que el regulador. Toma tiempo para que el regulador recabe la suficiente información para estar a un nivel de igualdad. Este desequlibrio inicial (conocido como “asimetría informativa”) es común en todos los regímenes regluladores emergentes y, por lo tanto, puede tener mayores efectos en ambientes de bajos ingresos. Dicha asimetría surge por las siguientes razones:

  • 1. puede tomar dos o tres años planificar e implementar mejoras en el desempeño por medio de inversiones u operaciones reforzadas (el período de implementación puede ser más largo cuando los estándares de servicio son abismales o cuando los bienes están deteriorados);
  • 2. el regulador puede tener menos habilidades para regular que el operador (quien tiene la experiencia con contratos similares en otros lugares); esto puede reducir el impacto del regulador;
  • 3. la responsabilidad de recolectar y reportar datos recae sobre el operador, mientras que el regulador está reducido a solicitar y revisar reportes para informar la acción reguladora; y
  • 4. el regulador puede evaluar el desempeño sólo a nivel macro, mientras que el operador tiene acceso a información gerencial y comercial para áreas locales.

Hay pocos datos consistentes sobre costos y desempeño en ambientes de bajos ingresos, los cuales podrían utilizarse como referencia para establecer estándares y evaluar el desempeño. Los datos históricos de la empresa pública de servicios básicos anterior son probablemente poco fiables, mientras que las comparaciones externas con agencias de similar tamaño son cuestionables. Se puede utilizar datos globales de referencia para comparar desempeños anteriores, pero dichas comparaciones pueden estar estadísticamente erradas y todas las situaciones pueden ser diferentes.

La experiencia de regímenes reguladores emergentes similares a nivel mundial sugiere que podría tomar a un regulador recién creado por lo menos cinco años para que adquiera información lo suficientemente importante para causar un impacto significativo sobre desempeños o resultados.

El desarrollo de un foro para compartir experiencias de información sobre costos y desempeño de los servicios básicos en la región podría ser una de las formas de conseguir la información necesaria. Si esto resulta ser valioso, puede haber mérito en adoptar proyectos similares en otras regiones. Sin embargo, los administradores de los gobiernos locales deben tener en mente que la utilización de datos comparativos para contrastar el desempeño entre organizaciones similares puede ser parcialmente útil para el establecimeinto de metas para un desempeño sobresaliente.

Relación entre el regulador y la compañía operadora

Es ampliamente aceptado que una regulación efectiva es esencial para aprovechar todos los beneficios de la participación del sector privado en la entrega de servicios básicos. El proceso regulador requiere de una definición clara de los roles y responsabilidades entre consumidores, el regulador y el operador privado, con relaciones transparentes entre las partes.

Si bien el establecer esta relación de una manera pareja mantiene la independencia y garantiza el trato justo para todas las partes, puede también presentar un reto particular para el regulador. Este reto se agudiza cuando la reglulación concierne a un pequeño número de proveedores de un solo sector. Notablemente, los supervisores de contratos (como reguladores de operadores individuales) pueden estar abiertos a las críticas de una parte u otra por ser parciales.

Una relación de trabajo efectiva, aunque se dé dentro de los límites estrictos de responsabilidad contractual y autoridad legal, depende de la confianza y el entendimiento entre personalidades individuales de ambas partes de la relación. Los reguladores como entes gubernamentales son públicamente responsables y deben apegarse a los parámetros constitucionales. La regulación exitosa busca resultados equilibrados, incluyendo la protección del consumidor en general. Al consumidor no le conviene que los operadores privados sean pobremente financiados y por lo tanto incapaces de desempeñarse correctamente.

Resultados
<– Un proceso regulador unido a un plan general
de acción municipal
<– Referencia explícita al enfoque
que debe tomarse hacia los pobres

¿Quién está involucrado?
◊ Un equipo administrativo
◊ Un comité de trabajo de APP
◊ Un ente regulador


 


 
     
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  Módulo 1 - Antes de una APP  
  01-Iniciando  
  02-Planificación estratégica  
  Módulo 2 - Etapa de Preparación  
  03-Planificación y organización  
  04-Recopilación de información  
  Módulo 3 -
Etapa de Desarrollo de una APP
 
  05-Identificación de las limitaciones  
  06-Definición de los objetivos de una APP  
  07-Definición de los parámetros (alcance)  
  08-Establecimiento de los principios de una alianza  
  09-Identificación de los actores potenciales  
  10-Establecimiento de los procesos de alianzas  
  11-Selección de opciones  
  12-Financiamiento (Inversiones)  
  13-Financiamiento (Recuperación de costos)  
  14-Preparación del plan de negocios  
  15-Regulación de una APP  
  Módulo 4 - Implementación  
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  17-Negociación y contratación  
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