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Módulo 3 -  11 Selección de opciones

11.1 ¿Cuáles son los objetivos de seleccionar opciones?
11.2 ¿Cuáles son los procesos claves involucrados en seleccionar opciones?
11.3 ¿Quiénes están involucrados en la selección de opciones?
11.4 ¿Cuáles son los pasos claves en la selección de opciones?
11.5 ¿Cuáles son los temas claves involucrados en la selección de opciones?
11.6 ¿Cuáles son los temas claves relacionados con las opciones de APP pro-pobres?
Guía Adicional (sólo en inglés)

Procesos Claves:


Definición de opciones organizacionales
Desarrollo de una estructura para la alianza
Identificación de las principales opciones de APP
Gestión de factibilidad

Herramientas
de Referencia:


[1] Iniciando
[2] Planificación estratégica
[6] Definición de objetivos
[9] Identificación de los socios
[12] Financiamiento (inversiones)
[13] Financiamiento (Recuperación de costos)



Etapa de Desarrollo de una APP – Selección de opciones

11.2 ¿Cuáles son los procesos claves involucrados en seleccionar opciones?

Generalmente, los procesos involucrados en la selección de opciones de APP pueden incluir:

  • 1. La definición de opciones organizativas
  • 2. El desarrollo de una estructura para la alianza
  • 3. La identificación de las principales opciones de APP
  • 4. La gestión de la viabilidad

1. Definición de las opciones organizativas

El marco organizativo de una alianza es un paso importante en el proceso de toma de decisiones. Para poder establecer un marco o una estructura organizativa, la municipalidad necesita considerar qué clase de estructura le ayudará a alcanzar sus objetivos y responder a las oportunidades y limitaciones específicas de su situación.

Se les invita a las municipalidades a comparar diferentes acuerdos organizativos para determinar la mejor manera de alcanzar sus objetivos. Los modelos operativos incluyen los listados a continuación:

A. Modelo de contratación directa.

El sector privado es contratado directamente por la municipalidad.

B. Modelo de la empresa de servicios básicos.

La municipalidad crea una agencia independiente para separar las responsabilidades relacionadas con el servicio. La municipalidad mantiene un acuerdo con la agencia y ésta tiene un contrato administrativo con un operador privado. Este marco organizativo crea una serie de relaciones contractuales en un nivel superior, complementado por contratos de subsidio para la entrega de servicios.

C. Modelo de empresa conjunta.

Los actores públicos y privados asumen la propiedad conjunta de los bienes del sistema y la responsabilidad por la entrega de los servicios. Los actores del sector público y privado pueden formar una nueva compañía o compartir la propiedad de una ya existente. La empresa conjunta crea una nueva entidad para implementar varios tipos de estructuras de proyecto.

D. Modelo de contratación comunitaria.

La municipalidad delega su función a la comunidad. En algunas situaciones, la municipalidad no tiene una relación contractual con la comunidad; sin embargo, por medio de un programa de cambio estructurado, la comunidad establece relaciones contractuales con el sector privado. Un significativo desarrollo de capacidades de la comunidad puede ser requerido para garantizar la sostenibilidad de este marco organizativo.

E. Empaquetamiento (bundling)…

…significa añadir componentes o funciones para crear un trabajo de mayor alcance. Por ejemplo, la municipalidad puede acercarse a sus vecinos para determinar si hay beneficios significativos en que ellos presenten sus problemas como parte de un paquete consolidado. Esto puede incluir acuerdos donde las municipalidades se agrupan: para atraer al sector privado; introducir economías de escala que no son posibles en municipalidades más pequeñas; o compartir los altos costos de la transacción.

F. Desagregación (unbundling)…

…se refiere a la abolición de los componentes dentro de un sector de servicio. Un sector “desagregado” puede permitir que sean adoptadas una gama de opciones de entrega de servicio y puede ser políticamente útil en la introducción de enfoques del sector privado. La división de un sector de servicio en varias partes puede permitir a las municipalidades mantener el control de funciones controvertidas o permitirles involucrar a un rango de actores y contar con bienes locales existentes.

2. Desarrollo de una estructura para la alianza

Una vez que la municipalidad ha aceptado un acuerdo organizativo, necesita decidirse por una estrategia general y seleccionar una opción contractual, mientras desarrolla una estructura para la alianza en el proceso.

Los elementos claves de una alianza deben ser definidos, discutidos y acordados. Esto incluirá tomar en consideración aspectos ya analizados, a saber:

  • aclarar objetivos realistas;
  • definir los principios básicos de la alianza;
  • establecer un programa de cambio;
  • definir el alcance y las funciones del acuerdo;
  • identificar los actores claves, sus funciones y relaciones;
  • definir el nivel de servicio y cómo los pobres serán enfocados;
  • identificar los mecanismos potenciales de financiamiento;
  • establecer el marco legal y reglamentario; e
  • identificar los riesgos más importantes

3. Identificación de las principales opciones para las APP

Después de que una municipalidad ha definido la opción organizativa y una estrategia para desarrollar la alianza, el siguiente paso puede ser el de identificar la opción contractual; esto puede a su vez formalizar la opción organizativa.

Las opciones principales para una APP pueden ser claramente definidas en términos de cómo se adjudican la responsabilidad para funciones como: la posesión de bienes; el nivel de responsabilidad y la autonomía delegada al sector privado; la inversión de capital requerida; la reglamentación; la duración del contrato; y la relación contractual con el consumidor.

Por un lado tenemos la opción de un sector público total, donde el gobierno es responsable de todos los niveles de la entrega de servicios. Por otro lado tenemos la opción en la cual el gobierno delega la responsabilidad total del servicio al sector privado, reteniendo sólo su papel de facilitador y regulador. Entre estas dos opciones hay un sinnúmero de otras opciones disponibles. La selección de una en particular depende de los resultados de un análisis exhaustivo descrito más adelante en esta herramienta.

Diferentes países han adoptado diferentes opciones contractuales para Alianzas Público-Privadas. En la práctica, estos acuerdos son a menudo híbridos o una combinación de las opciones básicas: contratos de servicio y administración; alquiler; concesión; acuerdos de construcción-operación-transferencia (BOT en inglés); o una completa transferencia de la posesión de la desinversión [Herramienta 11-1].

A. Contratos de servicios

Los contratos de servicios son contratos sencillos adjudicados a compañías privadas para tareas particulares, tales como la instalación o lectura de medidores, el monitoreo de las pérdidas, la reparación de tuberías o el cobro de cuentas. Estos contratos no son normalmente de larga duración – seis meses a dos años aproximadamente. La responsabilidad de coordinar estas tareas recae en los administradores de las agencias públicas. Los contratos de servicio no remedian situaciones en donde la utilidad es pobremente administrada y los costos no son recuperados.

B. Contratos administrativos

Un contrato administrativo es una forma de contrato de servicio más abarcador, bajo el cual la autoridad pública nombra a un contratista privado para administrar todas las partes de sus operaciones.

El contrato administrativo más sencillo es el pago de una cuota fija a cambio de la realización de tareas administrativas. Los contratos más complejos fijan el pago de acuerdo al alcance de metas de desempeño. El gobierno debe decidir si los costos suplementarios de regulación para fijar y supervisar estos objetivos promoverán niveles apropiados de eficiencia.

Los contratos administrativos no son una buena opción si el gobierno quiere aumentar el financiamiento para nuevas inversiones. La compañía asume poco o ningún riesgo comercial, así que no hay casi ningún incentivo para reducir los costos y mejorar los servicios.

Sin embargo, los contratos administrativos son opciones útiles en la preparación de una APP donde:

  • El marco reglamentario necesita ser mejorado;
  • las tarifas son muy bajas y el gobierno necesita tiempo para desarrollar un sistema de subsidios;
  • los actores aún no se han puesto de acuerdo sobre la participación a largo plazo del sector privado; o
  • el país no tiene un historial o experiencia en alianzas público-privadas.

C. Contratos de arrendamiento

En un contrato de arrendamiento, una agencia de servicios confiere o arrienda la total operación y mantenimiento de sus instalaciones a un operador privado dentro de un área geográfica acordada, por un período de tiempo. Debido a que el arrendatario compra efectivamente el derecho a la fuente de ingresos proveniente de las operaciones de la agencia (excepto el pago del alquiler), asume muchos de los riesgos comerciales de las operaciones. En un contrato bien estructurado, el margen de ganancia del arrendador dependerá de cuánto puede reducir los costos (y a la vez mantener los niveles de calidad indicados en el contrato de arrendamiento), para así tener incentivos para mejorar la eficiencia operativa.

El gobierno retiene la responsabilidad de financiar y planificar las inversiones. Por consiguiente, si se necesitan nuevas inversiones de importancia, el gobierno debe buscar el financiamiento y coordinar su programa de inversión con el programa operativo y comercial del operador. Una compañía podría no estar dispuesta a arrendar, a menos que el gobierno haga la adecuada inversión. Un acuerdo de arriendo pone un peso regulador en el gobierno casi equivalente al de las concesiones. Los arriendos son más apropiados cuando hay una oportunidad para grandes ganancias en eficiencia operativa, pero sólo una necesidad u oportunidad limitada para nuevas inversiones.

D. Contratos BOT

En los planes de Construcción-Operación-Transferencia (BOT en inglés) o de construcción-posesión-operación-transferencia (BOOT en inglés) el sector generalmente diseña, construye y opera las instalaciones, y provee los servicios a agencias de servicios que son propiedad de la municipalidad o del gobierno. En contraste con los contratos de arrendamiento, los contratos tipo BOT asignan mucho más del riesgo comercial para proyectos específicos a las partes privadas en vez de los gobiernos.

Los contratos BOT son similares a las concesiones, excepto que la compañía invierte en construir la infraestructura y operarla durante un período acordado, a veces décadas. El gobierno o la agencia distribuidora paga al contratista por el servicio proporcionado (agua o electricidad) una tasa que cubre los costos de construcción y operación, además de una razonable tasa de ganancia. La agencia debe pagar por todo el agua o la energía producida, aun si toda el agua o la energía no es consumida. Esto pone en riesgo la demanda sobre la agencia distribuidora o el gobierno.

E. Contratos de concesión

Los contratos de concesión combinan elementos de contratos de arrendamiento de operaciones para bienes existentes y contratos BOT para áreas no urbanas. En los contratos de concesión, a un operador privado se le da el derecho contractual de utilizar infraestructuras existentes para servir a los consumidores y financiar y administrar todas las extensiones de capital y mejoras al servicio brindado. Esto tiende a tener como resultado contratos de concesión de más larga duración que los contratos de arrendamientos, para permitirle al operador recuperar su capital y los costos de financiamiento. Generalmente, en un acuerdo de concesión, el constructor y los operadores también reciben el derecho de proporcionar servicios al por menor directamente a los consumidores.

Una concesión confiere al actor privado responsabilidad por la inversión, la operación y el mantenimiento de la agencia. Los bienes siguen siendo propiedad del gobierno. Todos los bienes, incluyendo cualquier bien construido por el actor privado, regresan a manos del gobierno cuando finaliza la concesión, usualmente después de 25-30 años. El licitador privado que pretende operar una agencia y alcanzar los objetivos de inversión cargando la tarifa más baja, generalmente gana la concesión.

Una concesión es una opción atractiva si se requieren grandes inversiones para ampliar y mejorar los servicios. Sin embargo, el gobierno jugará un papel complejo en la administración del acuerdo. La calidad de la regulación es esencial en tales acuerdos para lograr un balance entre las ganancias del concesionario y precios más bajos y mejores servicios para los consumidores.

F. Cesión

Una cesión o al igual que una concesión, le confiere al sector privado total responsabilidad por las operaciones, el mantenimiento y la inversión. Sin embargo, en contraste con una concesión, una cesión transfiere la posesión de los bienes al sector privado. Esto deja al gobierno como responsable únicamente de la reglamentación. La compañía tiene entonces la total responsabilidad de administrar sus bienes. El regulador requerirá que la compañía privada de agua entregue un informe acerca de cómo se le está dando servicio a sus bienes.

La cesión puede llevarse a cabo por medio de una venta de bienes, ventas de acciones o la venta de la empresa. Es probable que la cesión trabaje mejor en un ambiente donde los servicios financieros están bien establecidos y son estables. Hasta la fecha, una cesión sólo ha ocurrido en Inglaterra y Gales, aunque las compañías de agua privadas han estado trabajando en los Estados Unidos por muchos años.

4. Gestión de factibilidad

La selección de la opción más viable de APP para un país/municipalidad en un momento particular dependerá de varios factores. Estos incluyen, pero no se limitan a:

  • El apoyo del gobierno y la comunidad, o la ausencia de dicho apoyo, para la participación del sector privado;
  • La naturaleza del problema en cuestión—falta de fondos de inversión, falta de profesionales, bajos mecanismos de recuperación de costos, baja calidad en la provisión del servicio, políticas de reducción de pobreza débiles, entre otros; y
  • La capacidad existente en el sector municipal y privado en términos de recursos humanos, desarrollo organizativo y el marco regulador.

La gestión de la factibilidad debe proporcionar información clara sobre todos los factores existentes y esperados que pueden apoyar o contrariar la implementación de las opciones de la APP.

La gestión de la factibilidad de todas las opciones de APP requiere:

  • Un análisis del compromiso del gobierno y el apoyo de la comunidad para una opción determinada;
  • Un contrato legal bien estudiado y negociado;
  • Un sólido ambiente regulador e institucional; y
  • Un análisis de la condición de la agencia, la reglamentación existente, la viabilidad financiera y los riesgos.

Sin embargo, se debe tener en mente que la calidad del contrato escrito jugará una parte importante en el posterior éxito o fracaso de todas las opciones posibles de la APP. Un contrato de buena calidad incluirá, entre otras cosas, una adjudicación apropiada para riesgos.

 


 
     
  INICIO  
  Módulo 1 - Antes de una APP  
  01-Iniciando  
  02-Planificación estratégica  
  Módulo 2 - Etapa de Preparación  
  03-Planificación y organización  
  04-Recopilación de información  
  Módulo 3 -
Etapa de Desarrollo de una APP
 
  05-Identificación de las limitaciones  
  06-Definición de los objetivos de una APP  
  07-Definición de los parámetros (alcance)  
  08-Establecimiento de los principios de una alianza  
  09-Identificación de los actores potenciales  
  10-Establecimiento de los procesos de alianzas  
  11-Selección de opciones  
  12-Financiamiento (Inversiones)  
  13-Financiamiento (Recuperación de costos)  
  14-Preparación del plan de negocios  
  15-Regulación de una APP  
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