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Módulo 3 -  08 Establecimiento de los principios de una alianza

8.1 ¿Por qué se deben establecer los principios
de una alianza?
8.2 ¿Cuáles son los temas claves?
Guía Adicional (sólo en inglés)

Preguntas Claves:


 

Herramientas
de Referencia:


[7] Definición de los parámetros (Alcance)
[10] Establecimiento de los procesos de alianzas
[13] Financiamiento (Recuperación de costos)



Etapa de Desarrollo de una APP – Establecimiento de los principios de una alianza

8.2 ¿Cuáles son los temas claves?

Los principios que deben ser integrados como parte reglamentaria de las APP están esbozados en el resto de esta herramienta. Los mismos no están listados en un orden específico.

 

 


Transparencia - Competición - Rendición de cuentas - Legitimidad y legalidad -

Claridad y previsión - Especificidad

Sostenibilidad económica y financiera - Flexibilidad - Aprendizaje continúo -

Equidad - Inclusividad - Capacitación

 

 

1. Transparencia

Transparencia significa compartir información y actuar de una manera abierta. Esto permite a los actores recopilar información que puede ser crítica para descubrir abusos y defender sus intereses. Los sistemas transparentes tienen procedimientos claros para la toma de decisiones del sector público, vías de comunicación abiertas entre los actores y los oficiales y ofrecen accesibilidad a una vasta gama de información.

Las reglas claras, la justicia y la transparencia pueden garantizar un ambiente atractivo para los inversionistas privados y otros posibles socios del gobierno local. La transparencia y el compartir información también pueden eliminar conflictos causados por información incompleta o distorsionada.

El sector privado requiere un ambiente legal seguro [Herramienta 15], pero también que el proceso sea “transparente”. La transparencia puede ayudar a asegurar que todas las partes sean tratadas de manera igualitaria y justa. Esto da fuerza a los intereses del sector privado y también puede mejorar la competencia y reducir los costos.

La sociedad civil requiere transparencia, este es un aspecto vital de la gobernabilidad urbana responsable, democrática e inclusiva. Significa adoptar procesos que mantienen informados a los actores, restringir la corrupción y hacer de la transparencia y el acceso a la información metas duraderas.

¿Qué significa la transparencia en la práctica?

La transparencia tiene que ver con incluir, no excluir, a todos los actores; también tiene que ver con concienciar. Entre los actores pueden incluirse: consumidores, votantes, organizaciones laborales, licitantes y la misma municipalidad. Estos individuos y grupos necesitan información apropiada acerca de impactos potenciales, políticas, y sobre los objetivos de la alianza y la manera en que los socios serán escogidos y contratados.

La transparencia también tiene que ver con prevenir la corrupción al ser abiertos sobre las decisiones tomadas por el gobierno. Corrupción significa, por ejemplo, contratos adjudicados a firmas privadas que podrían no ser las más apropiadas para el trabajo en detrimento de otros licitantes y del público, especialmente los pobres. Hay muchos incentivos para que las firmas del sector privado se involucren en actos de corrupción. Éstas querrán garantizar que estén incluidas en la lista de licitantes, independientemente de sus méritos. También, las firmas privadas podrían intentar influenciar los términos para los licitantes, o simplemente podría intentar hacerse escoger sin importar si son o no los licitantes más apropiados.

¿Qué hace a una APP transparente?

Las municipalidades deberían establecer reglas que les ayuden a ser transparentes en sus actividades. El proceso y cualquier cambio en el proyecto debería hacerse público y de la forma más abierta posible; esto debería hacerse de forma continua a lo largo de todo el ciclo del proyecto. Estas reglas para coadyuvar a la transparencia deberían ser apropiadas al contexto local y en la manera en que los actores laboran en la municipalidad. Por ejemplo, cuando los actores del sector privado e individuos están licitando todos deben:

  • Tener acceso a la misma información acerca del proyecto;
  • Cumplir con los mismos requisitos mínimos;
  • No relacionarse con aquellas personas que adjudican el contrato;
  • No tener encuentros con otros licitantes; y
  • Ceñirse a sus propuestas y no poder modificarlas una vez adjudicado el contrato.

Transparencia significa incluir,
no excluir, a todos los actores.
Transparencia es crear conciencia.
Transparencia es prevenir la corrupción

2. Competencia

La competencia ayuda a mantener los costos bajos y garantiza que los servicios respondan a las exigencias del consumidor. La competencia entre proveedores potenciales de un servicio urbano hace posible que una municipalidad examine el mercado y obtenga las mejores ofertas posibles para sus residentes. La competencia estimula a aquellos involucrados a fijar precios más bajos y ofrecer un buen valor por el dinero – proveer buenos servicios eficientemente.

Las asociaciones sólo son viables cuando hay un sector privado capaz de desempeñar las tareas requeridas. En ausencia de toda competencia, muchos de los beneficios de las APP se ven amenazados. Cuando el número de operadores privados potenciales es limitado, es crucial determinar si los que están presentes pueden mantener los estándares requeridos.

¿Qué permite que exista un ambiente competitivo?

Hay muchas facetas en la creación de un ambiente competitivo. Las municipalidades necesitan desarrollar algún entendimiento de lo que pueden hacer con estas facetas, aunque muchas ocurren en esferas altas del gobierno. Por ejemplo:

  • Abrir los mercados a todos los actores, eliminando barreras legales que impiden la entrada, es una clave para la competencia en la entrega del servicio urbano. (Esto significa que las políticas y la legislación que impiden a los proveedores a menor escala entregar servicios necesita ser cuestionada. Por ejemplo, los contratos con cláusulas de exclusividad necesitan ser reconsiderados si un número plural de pequeños proveedores de servicios podrían estar entregando servicios a los pobres.);
  • Asegurar un justo e igual acceso a información pertinente;
  • Construir un mercado de proveedores de servicios potenciales y expertos técnicos;
  • Garantizar el respeto por la libre empresa;
  • Evitar intervenciones arbitrarias; y
  • Garantizar claridad sobre las especificaciones de producción que tienen que ver con el alcance, la duración, los requisitos de bienes y servicios, la posesión y las condiciones y los estándares administrativos, así como la transferencia de riesgos (vea el sub-punto uno sobre transparencia).

¿Qué son licitaciones no solicitadas?

Las licitaciones no solicitadas son a menudo el punto de partida del interés de la municipalidad por las APP. Dichas licitaciones vienen típicamente de empresarios privados quienes le ofrecen a la municipalidad algunas ideas de cómo los servicios podrían ser abastecidos o expandidos por medio de su participación. Esto puede aportar ideas útiles a la forma de pensar de la municipalidad y ayudarla a atender problemas para las cuales no tenía una respuesta anteriormente.

Sin embargo, mientras que las licitaciones no solicitadas pueden introducir soluciones innovadoras, también presentan preguntas complejas:

  • ¿La propuesta realmente responde a una prioridad del concejo municipal?
  • ¿Es una propuesta atractiva que traerá beneficios no incluidos en planes de desarrollo existentes?
  • ¿Se ha asegurado la municipalidad de que la propuesta ofrece la mejor opción en términos de provisión de servicio?

La competencia hace posible que
una municipalidad obtenga las mejores
ofertas posibles para sus residentes

3. Rendición de cuentas (Accountability)

Este término significa asumir la responsabilidad por el desempeño de las tareas y sus resultados; incluye hacer a los actores (privados y municipales) responsables de los resultados de acuerdo con los estándares de desempeño acordados.

¿Cómo se logra la rendición de cuentas?

Para poder desarrollar un acuerdo de rendición de cuentas de una APP es necesario que la municipalidad:

  • Defina las responsabilidades de cada actor;
  • Garantice la claridad de las responsabilidades aun cuando los roles se están desarrollando; y
  • Verificar el logro de metas durante la duración de una APP.

La rendición de cuentas está estrechamente ligada a la creación de incentivos para las diferentes partes. Por ejemplo:

  • Los concejos electos tienen el incentivo de satisfacer las exigencias de sus votantes;
  • Los oficiales municipales pueden sentirse estimulados mediante un indicador de desempeño vinculado directamente a la entrega exitosa de servicios por medio de la alianza; y
  • El actor privado tiene incentivos, como mantener un negocio sostenible y ganar nuevos contratos.
    Dichos incentivos deben ser cuidadosamente considerados durante la negociación del contrato de una alianza.

¿Rendición de cuentas para quién?

La satisfacción de los consumidores es el principal objetivo de la rendición de cuentas. Los mecanismos que permiten una rápida respuesta a las necesidades del consumidor también facilitan la rendición de cuentas. Los sistemas que manejan las quejas de los consumidores son un elemento importante, y la introducción de los sistemas de apoyo necesarios deberían permitir a los proveedores de servicios funcionar con suficiente responsabilidad. El procedimiento del audito público/social podría ser una manera de lograr que los socios del proyecto sean responsables ante los consumidores.

¿Qué pasa cuando el rendimiento de un actor no es óptimo?

Usualmente se incluyen cláusulas penales que necesitan ser de forzoso cumplimiento si los actores no cumplen con sus obligaciones en la alianza.

La rendición de cuentas mantiene a
los actores responsables por los
resultados obtenidos frente a los estándares
de rendimiento preacordados


4. Legitimidad y Legalidad

Las alianzas necesitan una base legal firme. Esto crea un ambiente de seguridad para los inversionistas y ofrece una base sólida sobre la cual la entrega de servicios pueda realizarse. Si la base legal de una alianza es cuestionada, la rendición de cuentas de las partes será débil, amenazando a su vez la entrega exitosa del servicio.

No obstante, las APP frecuentemente se enfrentan a políticas, ideológicas e históricas, o todo el proceso de adjudicar contratos puede ser objeto de cuestionamientos.

¿Cómo se asegura la legitimidad y la legalidad?

La clave yace en la administración efectiva del proceso y el debido proceso legal. Esto incluye:

  • La participación de los actores (esto es esencial);
  • Claridad en los objetivos relacionados con la participación del sector privado;
  • Apertura por medio de marcos de políticas coordinados y acceso a la información;
  • Claridad en los derechos y obligaciones de los actores participantes; y
  • Claridad en la base legal de la alianza.

Una base legal firme crea un
ambiente de seguridad para los
inversionistas y una base sólida
para la entrega de los servicios.

5. Claridad y Previsión

La estructura de la alianza y el contrato resultante deben ser lo más claro posible para crear un contexto estable para las actividades relacionadas con la alianza. La falta de claridad desanima a los inversionistas, y aun si celebran un convenio con la municipalidad; la falta de claridad deja la puerta abierta a desempeños inadecuados, disputas técnicas y legales, e incertidumbre; también hace más difícil de supervisar y evaluar la alianza con certeza y por ende, tomar acción si los proveedores de servicios no operan a los niveles esperados.

La previsión puede ser desarrollada por medio de acciones de los actores principales y acuerdos reglamentarios. Por ejemplo, los inversionistas querrán saber que un cambio en la dirigencia política no pondrá en peligro el compromiso de la municipalidad para con la alianza. Mientras más firmes y claras sean las reglas para fijar tarifas, determinar niveles de servicio y procesos de toma de decisión en general, más atractiva será una alianza para los actores privados y comunitarios.

La estructura de la alianza
debe ser lo más clara posible
para así crear un contexto estable


 

6. Especifidad

Para ser exitoso, la estructura de la alianza y las opciones para la participación del sector privado deben estar dirigidas hacia los objetivos específicos de la municipalidad y las necesidades de servicios considerados. Cualquier alianza necesita ser diseñada de acuerdo con los problemas y circunstancias específicas que tiene proyectado atender. Un buen acuerdo de alianza es uno que se construye sobre los activos de las condiciones locales.

El principio de especificidad (i.e., crear alianzas específicas apropiadas al contexto) está estrechamente vinculado a:

  • El proceso de establecer objetivos particulares y analizar las condiciones locales;
  • Las necesidades de una clase potencial de actores en un determinado contexto;
  • La gama de tarifas que los diferentes tipos de consumidores pueden pagar y están dispuestos a pagar;
  • Las preocupaciones de los diferentes actores;
  • Las necesidades específicas de desarrollo en la comunidad; y
  • La utilización y el desarrollo de los recursos locales tan ampliamente como sea posible.

Por esta razón, los convenios de alianzas deben ser enmarcados para estimular el empleo de la mano de obra local, acuerdos con pequeñas empresas, el uso de material local y otras intervenciones localmente relevantes (estas consideraciones entonces necesitarán ser tomadas en cuenta en el contrato).

7. Sostenibilidad economica y financiera

Una APP es únicamente viable (para el sector público y el operador privado) si es económica y financieramente sostenible. La sostenibilidad financiera depende primero de si existe la suficiente demanda por el servicio contratado para mantener la disposición del consumidor de pagar, o un reconocimiento del gobierno de que necesita apoyar el servicio mediante un subsidio porque los que no tienen la capacidad de pagar, necesitan el servicio (por esta razón, la fijación acertada de tarifas que refleje la demanda es esencial) [Herramienta 13].

La sostenibilidad económica puede ser afectada por la actividad económica generada por la alianza. Por ejemplo, si la alianza utiliza mano de obra local, estimula una nueva actividad empresarial y crea nuevas oportunidades para el sector informal, es probable que la alianza atraiga el apoyo de la comunidad. Esto también tendrá el efecto de crear una mayor demanda. De esta manera, un proyecto podría tener muchos beneficios indirectos que a su vez se convierten en factores que sostienen o aumentan su impulso o avance.

8. Flexibilidad

La flexibilidad es un principio aplicable a todas las alianzas. Es probable que haya cambios en los proyectos de Alianzas Público Privadas mientras éstas se desarrollan. Además, las condiciones externas también pueden cambiar. Estos cambios son difíciles de predecir, especialmente si se trata del primer proyecto de APP que una municipalidad está emprendiendo. [Herramienta 19].

9. Aprendizaje continuo

Aprendizaje continuo significa hacer un esfuerzo consciente para convertir las incidencias y actividades diarias en “momentos de aprendizaje”. Estos momentos de aprendizaje pueden entonces ser compartidos ,en el caso de las alianzas, con otros actores del proyecto. Muy pronto todos quedan involucrados en un proceso de aprendizaje, descubrimiento y ensayo de nuevas ideas o técnicas. Por ende, el aprendizaje continuo le permite progresar a cada actor de una APP, haciendo a la alianza más fuerte, productiva y satisfactoria para todos los participantes.

Sin embargo, el aprendizaje continuo exige que todos los socios en el convenio:

  • apliquen nueva información y habilidades;
  • tomen el tiempo de preguntar y reflexionar sobre la experiencia;
  • obtengan retroalimentación actualizada;
  • eliminen los obstáculos que impiden aceptar y entender la retroalimentación;
  • sean lo más receptivo posible a la retroalimentación (lo cual requiere de un grado de madurez personal);
  • hagan cambios continuos, basados en la retroalimentación continua, para ajustarse a la manera en que opera la alianza;
  • y lleven a cabo su trabajo para así poder satisfacer mejor sus prioridades y valores.

10. Equidad

Uno de los principios fundamentales de las alianzas con miras a entregar beneficios a los pobres es la equidad, y esto exige disposiciones explícitas en la estructura de la alianza y en el contrato. Los operadores a gran escala pocas veces incluyen incentivos para responder a las necesidades de los consumidores más pobres, porque en la mayoría de los casos pueden alcanzar márgenes más altos de ganancias con menos riesgos en comunidades de no pobres.

Los mecanismos claves para garantizar la equidad incluyen:

  • hacer la distinción entre los niveles de servicios;
  • identificar las alianzas con organizaciones de servicios que operan en la comunidad;
  • opciones de pagos flexibles; y
  • la designación de ONGs como defensoras de los pobres.

11. Inclusividad

La inclusión es un principio que implica la eliminación de limitaciones institucionales y el incremento de incentivos para aumentar el acceso al servicio para diversos individuos y grupos. La necesidad de mayor inclusión en la formulación de reglamentos nacionales tiene que ser claramente identificada al inicio del proceso de planificación.

La inclusión de todos los actores en los proyectos de una APP es esencial si los resultados han de mejorar verdaderamente la disponibilidad y calidad de los servicios. De hecho, el grado de inclusión, o la participación de los grupos pobres y marginados en el diseño de las políticas de una APP, y el hecho de poder disfrutar de los beneficios, es un indicador de planificación y gobernabilidad a beneficio de los pobres.

Para promover la inclusión, se pueden utilizar técnicas de participación. Específicamente, una Evaluación de la Participación de los Pobres puede fortalecer a más procesos convencionales de evaluación de la pobreza [Herramientas 4 y 5].

Sin embargo, vale la pena indicar que aunque la inclusión lleva a una mejora en la toma de decisiones del gobierno, esto podría ocurrir a veces a expensas de la eficiencia. El uso de un grupo de procedimientos para asegurar la participación resultará en un incremento de los beneficios en el renglón de la eficiencia.

12. Capacitation

La capacitación o facultación de los pobres es un principio central en las alianzas dirigidas a traer beneficios a comunidades pobres. Esta forma de capacitación es la ampliación de activos y de las capacidades de la gente pobre para participar, negociar, influenciar, controlar y exigir la rendición de cuenta a las instituciones que afectan sus vidas. En su sentido más amplio, la capacitación es la expansión de la libertad de escoger y de actuar.

Este es un proceso participativo que pone o transfiere la responsabilidad de la toma de decisiones y los recursos para actuar en manos de aquellos que se beneficiarán. El proceso de capacitación puede incluir:

  • el fortalecimiento del estatus legal de las organizaciones de los actores;
  • el desarrollo de capacidades para las organizaciones de los actores;
  • el aumento de la autoridad de los actores para manejar fondos, emplear y despedir trabajadores, supervisar el trabajo y comprar materiales;
  • el aumento de la autoridad de los actores para certificar la conclusión satisfactoria de los proyectos y establecer indicadores de supervisión y evaluación; y
  • apoyo para nuevas y espontáneas iniciativas por parte de los actores.

¿Cómo capacita una APP a los pobres?

Las alianzas pueden concentrarse más en la capacitación por medio del desarrollo de procedimientos de adquisición apropiados para acuerdos formales del sector privado. Por ejemplo:

  • garantizando la participación en todas las fases y actividades apropiadas;
  • garantizando que los representantes de la comunidad desempeñen un papel en la toma de decisiones;
  • promoviendo la participación de grupos vulnerables mediante el desarrollo de capacidades;
  • creando mecanismos de apoyo institucional;
  • apoyando los derechos, las condiciones y las compensaciones de los empleados; y
  • garantizando que los proveedores de servicio informal estén capacitados para asumir mayores responsabilidades.

¿Cómo se realiza la capacitación ?

La capacitación puede ser facilitada por el grupo de actores o por el individuo, por medio de la educación, la formación de coaliciones, la organización de la comunidad, el desarrollo de recursos o la asistencia de un defensor. Un mediador puede también estimular la capacitación; el/ella puede trabajar con la persona o el grupo de menos poder o nivel y así ayudarlos a representarse efectivamente.

La capacitación es la expansión
de la libertad de escoger y de actuar.




 

¿Quién está involucrado?
◊ Los actores municipales en
la organización de los procesos
◊ La sociedad civil


Resultados
<– Declaración de los principios claves
<– Supervisión y evaluación

 


 
     
  INICIO  
  Módulo 1 - Antes de una APP  
  01-Iniciando  
  02-Planificación estratégica  
  Módulo 2 - Etapa de Preparación  
  03-Planificación y organización  
  04-Recopilación de información  
  Módulo 3 -
Etapa de Desarrollo de una APP
 
  05-Identificación de las limitaciones  
  06-Definición de los objetivos de una APP  
  07-Definición de los parámetros (alcance)  
  08-Establecimiento de los principios de una alianza  
  09-Identificación de los actores potenciales  
  10-Establecimiento de los procesos de alianzas  
  11-Selección de opciones  
  12-Financiamiento (Inversiones)  
  13-Financiamiento (Recuperación de costos)  
  14-Preparación del plan de negocios  
  15-Regulación de una APP  
  Módulo 4 - Implementación  
  16-Propuestas y adquisiciones  
  17-Negociación y contratación  
  18-Administración de una APP  
  19-Monitoreo y evaluación  
  20-Manejo de conflictos  
  21-Desarrollo de la capacidad  
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