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Módulo 3 -  05 Identificación de las limitaciones

5.1 ¿Por qué se deben analizar las limitaciones?
5.2 ¿Cuáles son las posibles limitaciones de una APP?
5.3 Limitaciones específicas que afectan a los pobres
5.4 ¿Cómo superar las limitaciones existentes?
Guía Adicional (sólo en inglés)

Preguntas Claves:


¿Cuáles son las limitaciones para las APP?
¿Cuáles son las limitaciones específicas confrontadas
para alcanzar a los pobres?

Herramientas
de Referencia:


[1] Iniciando
[9] Identificación de Socios
[15] Reglamentación de una APP
[18] Administración de las APP



Etapa de Desarrollo de una APP – Identificaión de las limitaciones

5.2 ¿Cuáles son las posibles limitaciones de una APP?

Como primer paso, los gobiernos pueden evaluar los sistemas legales actuales para garantizar que las legislaciones pertinentes contengan las normas corporativas y comerciales apropiadas para apoyar la inversión privada. Aún donde existe el entorno legal apropiado, el gobierno puede carecer de experiencia en la preparación, negociación e implementación de este tipo de acuerdos. Esta falta de capacidad también puede ser un problema. En este sentido, los gobiernos necesitan considerar cuidadosamente el tipo específico de APP que desean lograr y promover, tomando en consideración las condiciones legales y económicas ya existentes en sus países.

Algunas de las limitaciones potenciales para el logro de una APP se describen bajo los siguientes encabezados:

  • 1. Ambiente legislativo y reglamentario
  • 2. Limitaciones institucionales
  • 3. Limitaciones financieras
  • 4. Limitaciones relacionados con los contratos
  • 5. Limitaciones de capacidades
  • 6. Experiencia del sector privado
  • 7. Percepción
  • 8. Marco de tiempo

1. Ambiente legislativo y reglamentario

Los aspectos más amplios del ambiente legal y reglamentario para servicios pueden actuar como barreras significativas para una APP. Por ejemplo, las leyes y prácticas contables, las leyes que regulan los contratos de construcción, las leyes y convenciones de obras públicas, entre otras, pueden ser inapropiadas para la participación del sector privado. En este caso, dichas leyes y prácticas deben ser cuidadosamente revisadas y, de ser necesario, enmendadas o modificadas para acomodar y estimular la participación del sector privado.

Las distorsiones en el entorno general de incentivos (régimen tributario, restricciones de importación, leyes laborales, así como restricciones bancarias, de divisas extranjeras y de inversión extranjera) y la excesiva reglamentación y restricciones también pueden inhibir la participación del sector privado. El efecto acumulado de la reglamentación es de mucha importancia. Una sola restricción o barrera no necesariamente constituye un impedimento importante en lo particular, pero el efecto acumulado de muchas barreras, inclusive las barreras indirectas, puede ser tal que desanime la entrada activa de nuevas empresas al mercado.

Por lo tanto, antes de que se apruebe una oportunidad de alianza específica para la implementación de un proyecto, el servicio debe ser examinado en detalle para asegurar que no existan barreras legales y reglamentarias para la APP. Si este paso es ignorado se puede llegar a invertir mucho tiempo y dinero en el desarrollo de una alianza sólo para descubrir que no funciona en el entorno existente.

En particular, las partes en un convenio asociativo o de alianza deben entender cómo el régimen reglamentario afecta a la entrega de servicios a los pobres, y deben tomar esto en cuenta al diseñar sus actividades. Por ende, los socios deben entender:

  • ¿Qué limitaciones reglamentarias o barreras pueden afectar las actividades planeadas de la alianza? y
  • ¿Qué limitaciones reglamentarias o barreras están actualmente afectando la capacidad del principal proveedor de servicios para servir a los pobres?

Esto le permitirá a la alianza garantizar que las actividades de la APP no se verán afectadas por barreras reglamentarias, o le permitirá enmarcar sus objetivos y actividades de una manera que directamente haga frente a las limitaciones reglamentarias existentes o las evite del todo [Herramienta 15].

El nuevo papel del sector privado

En muchos países, la participación del sector privado en la prestación de servicios básicos es un concepto nuevo. Como resultado, las políticas necesitan ser adaptadas de tal forma que promueven estas innovaciones.

Primeramente, el marco legal debería dotar al gobierno local de una considerable flexibilidad para celebrar alianzas público-privadas. Segundo, se requieren diferentes grados de sofisticación legal dependiendo del alcance de la participación deseada del sector privado. Por ejemplo, si bien algunas empresas privadas podrían estar dispuestas a celebrar contratos de operación y mantenimiento en un ambiente que no es propicio, pocas firmas estarían dispuestas a hacer inversiones a largo plazo en caso de que el marco legal no promueva o permita específicamente su capacidad de proveer servicios públicos. En casos donde el marco legal no es adecuado, ha habido un aumento en los contratos de concesión como un medio de permitirle al gobierno celebrar acuerdos contractuales a largo plazo para la entrega de servicios públicos.

De forma similar, muchos sistemas legales no permiten que prestamistas usen los activos públicos como garantía, lo que hace difícil a los bancos comerciales otorgar financiamiento a largo plazo a este tipo de proyectos. En general, los prestamistas vacilan en proporcionar financiamiento a largo plazo si el sistema legal de un país no permite la cesión de los derechos de concesión o algún tipo de arreglo en caso de incumplimiento de pago de una deuda.

Marco tributario

Al determinar si una oportunidad es adecuada para una alianza público-privada, el gobierno necesita reconocer los intereses del socio potencial del sector privado. Uno de los incentivos que atraería socios privados es la habilidad de minimizar la cantidad de impuestos que se les requiere pagar.

Es probable que las municipalidades tengan que investigar los obstáculos relacionados con los impuestos para cada proyecto individualmente. Como estos temas son complejos y están sujetos a cambios constantes, el equipo administrativo de la APP puede buscar asistencia de fuentes externas para esta parte del análisis.

Establecimiento de las reglas del juego

Una definición clara de las reglas base es esencial si la operación del proyecto ha de ser exitosa. Si los roles de la organización y del individuo no son definidos de forma explícita, esto podría causar problemas durante la implementación del proyecto.

La razón principal que el establecimiento de un campo de juego justo entre las empresas públicas y privadas es que los costos de los contratistas privados por la provisión de servicios suelen ser diferentes de aquellos tomados en cuenta por el sector público. A menudo, los proveedores privados de servicios están en desventaja competitiva cuando se les compara a los proveedores del sector público ya que ellos tienen que cubrir todos sus costos, así como pagar impuestos y realizar una ganancia razonable. Las empresas de servicios públicos, en contraste, a menudo operan con pérdida; reciben subsidios en forma de donaciones, préstamos concesionarios, el uso de tierra pública, tiempo del personal y otros recursos; usualmente no pagan impuestos; y reciben abundante asistencia en la planificación de proyectos de instituciones prestamistas extranjeras. La competencia por empresas de servicios públicos puede no ser factible, a menos que estén sujetas a un régimen no subsidiado y de recuperación total de costos.

Políticas del gobierno local

Las políticas del gobierno local para la provisión, financiamiento y recuperación de costos de servicios será un factor clave al evaluar si percibe o no alianzas público-privadas como un enfoque aceptable a la entrega de servicios.

Si, tomando como fundamento los valores y las políticas fundamentales del gobierno, las alianzas público-privadas no son vistas como un enfoque viable o aceptable para la entrega de servicios, obviamente no es beneficioso para la comunidad continuar con una alianza público-privada individual. Los gobiernos locales optarán más bien por establecer políticas que identifiquen las circunstancias (por ejemplo, el tipo de servicio, o un componente particular del sistema de servicio) bajo las cuales las alianzas público-privadas pueden ser consideradas.

Además de las políticas de servicio y financiamiento de los gobiernos locales, los administradores municipales también deben considerar las implicaciones de la alianza para otras políticas, incluyendo el uso de tierras y políticas de desarrollo, recursos humanos y desarrollo económico. Los esfuerzos deben ser únicamente dirigidos hacia aquellas propuestas en trámite que son consistentes con las políticas establecidas del gobierno local.

¿Quién está involucrado?
◊ Comité de trabajo de la APP
◊ Equipo administrativo de la APP
◊ Dirigentes y políticos locales


2. Limitaciones institucionales

Las instituciones son el eje central de las alianzas. Las barreras que evolucionan a este nivel están a menudo vinculadas a la estructura interna organizacional y burocrática de los socios.

Las instituciones que se concentran en la entrega de servicios suelen dar prioridad a las actividades del proyecto en lugar de los ejercicios de la alianza. Por ende, la falta de disposición para comprometer recursos (incluyendo financiamiento y tiempo) para edificar alianzas – en vez de desarrollar proyectos – ha probado ser un reto para muchos proyectos. El hecho de reconocer una situación mediante la cual los recursos pueden ser combinados específicamente para promover el desarrollo de alianzas puede ayudar a hacer frente a esto.

Otras barreras existen en forma de procesos institucionales. Aquellas que han sido documentadas en la literatura relacionada con las alianzas incluyen:

  • mala planificación;
  • carencia de información (o la falta de disposición para compartir información);
  • falta de liderazgo;
  • participación desigual de los miembros; y
  • falta de compromiso y publicidad negativa.

Unas estructuras de gobernabilidad fuertes y equitativas y una atención deliberada a los procesos de alianzas (como se discute en esta Caja de Herramientas) pueden ayudar a reducir estos obstáculos.

El reemplazo de los oficiales…

…involucrados puede causar que las personas aprendan poco sobre los temas claves y sobre las oportunidades y limitaciones de la alianza. En cualquier contrato, se crea un vacío de habilidades cuando aquellos responsables de lanzar el convenio de alianza son destituidos de sus cargos. Los oficiales que permanecen para tomar decisiones sobre el contrato necesitan ser apoyados mediante el desarrollo de capacidades.


3. Limitaciones financieras

Capacidad adquisitiva

Es técnica y políticamente difícil eliminar controles, implementar nuevas reformas estructurales y administrar el acceso privado, particularmente cuando muchas infraestructuras de servicios, como las de calefacción distrital, electricidad y agua, están fuertemente subsidiadas. A pesar de que los gobiernos reconocen la necesidad económica a largo plazo de incrementar las tarifas y así permitir la recuperación de costos y la sostenibilidad con frecuencia es políticamente imposible para ellos incrementar las tarifas rápidamente. Como consecuencia, los gobiernos pueden desear (a corto plazo) proporcionar subsidios para apoyar la recuperación de costos en algunos de los proyectos. [Herramienta 13]

Financiamiento privado

Las limitaciones de financiamiento municipal y el deseo de utilizar fondos públicos son a menudo motivaciones primordiales para la creación de la APP. Sin embargo, puede haber un número de barreras que impiden un financiamiento exitoso del proyecto por parte del socio privado. Por ejemplo:

  • La financiación del sector privado puede no poder competir con el del sector público para el tipo de proyecto o servicio considerado (en tales casos, la financiación pública o los préstamos podrían ser una mejor opción);
  • El proyecto podría no ser económicamente auto-suficiente;
  • El apoyo (co-financiación, subsidios, provisiones, equipo) que el sector privado espera del gobierno puede no estar disponible; esto puede causar que los costos financieros sean prohibitivos para el socio privado.

Financiamiento público

Aunque hay algunas APP donde el papel del sector público está limitado a reglamentar, en otras juega un papel más comercial, ya sea proporcionando subsidios o actuando como la contraparte comercial.

  • 1. El sector público puede ofrecer subsidios en caso de que sea políticamente imposible subir las tarifas. Aquí son necesarias múltiples asignaciones presupuestarias al año, las cuales pueden aumentar la percepción de riesgo en el proyecto, particularmente si las APP no son comunes o no existen en un país.
  • 2. Cuando el sector privado actúa como la contraparte comercial, los compromisos contractuales deben ser hechos con entidades estatales fiables. Para las entidades que no son fiables, será necesario el apoyo de una entidad apropiada dentro del gobierno en forma de garantía o un acuerdo directo.

Mercados de capital

En caso de que los fondos deban ser pedidos en forma depréstamos en los mercados de capital, hay posibles limitaciones que se relacionan con los mercados de capital locales e internacionales.

  • Los mercados de capital locales podrían ser débiles e incapaces de proporcionar financiamiento a largo plazo para proyectos de infraestructura con largos plazos para su cancelación.
  • Los mercados de capital internacionales, por otro lado, son sensibles a las fluctuaciones de la tasa de cambio.

4. Limitaciones relacionadas con los contratos

La mayoría de los problemas que se discuten a continuación representan importantes limitaciones potenciales. Sin embargo, muchas pueden ser resueltas o al menos mitigadas a través de un contrato bien diseñado [Herramienta 17].

El peligro de licitaciones no competitivas

La provisión de gran parte de los servicios básicos requiere de pericia, por lo que puede haber muy pocos competidores debido a la escasez de las habilidades requeridas. Siempre existe el peligro de confrontación entre licitantes, especialmente si son pocos y/o si la licitación se está llevando a cabo en un país que no está acostumbrado a lidiar con mercados competitivos.

Ausencia de análisis de costo-beneficio

Una de las llaves que aseguran la motivación política es el costo. El gobierno trata de proveer servicios de la más alta calidad al costo más bajo. Es por lo tanto esencial que se realice un análisis detallado de costo-beneficio y se permita una evaluación comparativa de propuestas alternativas de entrega. Dicho estudio debe comparar el desempeño del operador con referencias o estándares internacionales. Una información precisa de los costos reforzará la posición de la municipalidad independientemente de los resultados del análisis. Si los costos del sector privado resultan ser altos, el Concejo estará en una sólida posición para negociar. Si resultan ser bajos, esta información creará un ambiente de trabajo más receptivo y conducente en donde un contrato apropiado puede ser desarrollado.

Tamaño del contrato

Los contratos más pequeños suelen contener un cierto número de limitaciones. Por ejemplo: ofrecen pocas posibilidades para explotar economías de escala; el ingreso familiar tiende a ser más bajo que en las grandes municipalidades, restringiendo así las ganancias; la capacidad municipal es inevitablemente más débil que en las grandes ciudades; y el sistema en sí es a menudo relativamente complejo y dividido para una población tan pequeña.

Costos de transacción y licitación

Los proyectos que involucran al sector privado generalmente incurren en altos costos de transacción. Estos costos ascienden a un promedio de 5 a 10 por ciento de los costos totales del proyecto. Esto podría ser un factor prohibitivo, y en vista de que la carga o el peso de estos altos costos de transacciones y licitaciones llegará eventualmente hasta los contribuyentes, es el deber de las diversas instituciones responsables de adjudicar estos proyectos y mantener estos costos al menor nivel posible.

5. Limitaciones de capacidades

La limitación más común que puede comprometer el éxito de una APP es el desequilibrio de las capacidades de los socios del sector público, privado y comunitario. La deficiencia de capacidades afecta los acuerdos en curso de la alianza, al igual que otras reformas que puedan ser necesarias debido a la falta de confianza. La [Herramienta 21] ofrece mayores detalles sobre el desarrollo de capacidades.

Un entendimiento estratégico de las alianzas público-privadas

La limitación de capacidades más significativa se refiere usualmente al entendimiento estratégico de las alianzas público-privadas. Capacitarse para una APP y mantenerse al tanto de la evaluación y el desarrollo de las APP en otras partes de la región puede llevar a un conocimiento más amplio de su potencial con respecto a aspectos sociales e institucionales en el contexto municipal; dicha capacitación también ayudará a comprender las implicaciones de acuerdos o convenios de alianzas a largo plazo.

Dificultades en las especificaciones y la administración de los contratos

Si existe incertidumbre tecnológica o dudas sobre el mercado con relación al servicio en cuestión, entonces las especificaciones contractuales serán una tarea compleja. Tal vez sea imposible atender cada eventualidad que se dé durante el término de un contrato a medio plazo, y mucho menos prever cómo dichas eventualidades se relacionarán con las inversiones o los costos. Como resultado, para todos salvo el más sencillo de los servicios, el sector público tendrá generalmente un papel continuo en la administración de contratos – es decir, monitorear, administrar y hacer cumplir el contrato durante su vigencia y negociar contingencias no especificadas. Las dificultades en la especificación de contratos también ponen de manifiesto la necesidad de incluir en los mismos cláusulas que permitan a ambas partes renegociar términos de darse cambios significativos e inesperados. Dichas dificultades también resaltan la importancia de que las partes en la alianza puedan contar con un poder judicial capaz e independiente, u otro mecanismo para arbitrar disputas entre el gobierno y la empresa de servicios [Herramienta 18].

Las dificultades en la especificación de contratos sugieren que los que contratos a corto plazo pueden tener ventajas debido a que un menor número de contingencias futuras necesitarán ser atendidas. Los contratos de mayor plazo, sin embargo, proporcionan la oportunidad de obtener mayores ganancias y ofrecen otras ventajas. Por ejemplo, los contratos más largos dan a los contratistas más tiempo para recuperar costos y les permiten aumentar la gama de servicios y de ofrecer empleo a servidores públicos desplazados. Un problema importante en los contratos de corto plazo es que pueden reducir los incentivos de mantenimiento y desalentar las inversiones en activos fijos por ende, los contratos cortos pueden resultar de baja inversión.

Falta de capacidad para licitar y hacer contratos

Dos de los obstáculos a la amplia adopción de acuerdos contractuales son la falta de experiencia en el desarrollo de los términos de los contratos y la falta de datos y guías sobre las cuales las especificaciones de un contrato deben fundamentarse. Para evitar estas dificultades, los gobiernos de varios países orientan a sus funcionarios acerca de los diferentes acuerdos contractuales, ofreciendo, por ejemplo, una lista de especificaciones generales que deben estar incluidas en un contrato.

El principio básico de una APP – la provisión de valores por dinero para servicios públicos– sólo puede ser satisfecho cuando existe un proceso justo y transparente de adquisición. Muchos oficiales del gobierno tienen poca experiencia en la negociación y manejo de contratos de concesión, lo que puede alargar el proceso de adjudicación del contrato y aumentar el costo de la licitación. Las personas que toman decisiones también carecen de la confianza para renegociar el contrato de forma que se ajuste a los objetivos replanteados de la municipalidad.

La falta de acción por parte de los funcionarios también puede ser atribuida a:

  • la falta de disposiciones detalladas en el contrato para su renegociación;
  • un desequilibrio en la habilidad de negociación percibida; la falta de acceso a un apoyo “objetivo”; y/o
  • un temor a las implicaciones de las decisiones tomadas. El desarrollo de capacidades para la negociación es esencial si el socio del sector público no está dispuesto a aceptar la ayuda de especialistas diestros.

Análisis financiero y planificación

Otra limitación fundamental en la implementación efectiva de un contrato puede ser la falta de un análisis financiero y la falta de planificación por parte de la municipalidad, específicamente en relación con los servicios que están siendo considerados. El motivo de esta falta de análisis de la APP podría derivarse de fallas en el contrato en sí – o sea, es inflexible – y de una fuerte opinión entre el equipo financiero del gobierno local de que dicho ejercicio no tendría sentido. Una comparación con referencias internacionales podría ser de utilidad en este caso.

Capacidad de la comunidad

Con el fin de promover y apoyar la movililización de la comunidad con el proyecto es necesario fortalecer las estructuras y los procesos comunitarios y agilizar la formación de comités de vigilancia bajo una armoniosa legislación.

6. Experiencia del sector público

Aunque la comunidad inversionista internacional tiene un fuerte interés en las APP, los inversionistas no están dispuestos a invertir si las ganancias no representan la suficiente compensación para el nivel de riesgo percibido. Uno de los grandes riesgos es la incertidumbre de cómo el gobierno reaccionará como contraparte. La confianza de los posibles inversionistas puede elevarse efectivamente si un período de estabilidad macroeconómica puede combinarse con reformas reguladoras y estructurales. No obstante, en aquellos mercados que tienen un historial limitado de inversiones, los gobiernos podrían necesitar inicialmente asumir más riesgos para demostrar su compromiso de hacer reformas. Sin embargo, una vez que existe una APP exitosa, otros operadores y financistas están dispuestos a asumir más riesgos, resultando esto en una mayor transferencia del riesgo.


7. Percepciones

A pesar de la aumentada aceptación de alianzas público-privadas como un medio legal para proveer servicios municipales, continúa existiendo gran desconfianza y malentendidos en los tres sectores de la alianza – en el sector público y el privado, y entre los miembros de la comunidad. Si bien la educación y la comunicación pueden ayudar a reducir esta resistencia, en algunos casos puede haber obstáculos insuperables para una APP.

En particular, la capacidad de la municipalidad para trabajar de forma efectiva con el sector privado puede ser afectada por la actitud de las personas. Estas actitudes, ya sea que hayan existido anteriormente o se hayan desarrollado con la experiencia, pueden tener un efecto serio sobre la alianza. Varias causas pueden ser identificadas y los esfuerzos para desarrollar capacidades necesitarán ser atendidas para así conseguir el cambio de actitud necesario si la alianza ha de trabajar hacia la consecución de resultados en pro de los pobres.

Los individuos juegan un papel clave en la elaboración y administración de una alianza, por ende, sus puntos de vista y actitudes acerca de cómo aliarse son elementos críticos para determinar el éxito o fracaso de la misma. Las alianzas tripartitas pueden requerir cambios significativos en prácticas/procesos de trabajo ya establecidos, y éstos pueden diferir significativamente entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil. Los individuos suelen resistirse al cambio, y algunas investigaciones sobre alianzas han captado sentimientos/emociones de “temor, apatía y cinismo” entre individuos, acompañado de un cierto nivel de actitud defensiva. Estos sentimientos pueden ser motivados por:

  • Diferencias filosóficas;
  • Falta de entendimiento (debido al lenguaje profesional);
  • Diferencias en la cultura organizativa; y/o
  • Experiencias previas con alianzas que “fracasaron”.

Una buena comunicación y el tiempo son los dos elementos más importantes para superar dichas barreras. Por lo tanto, el hecho de brindar tiempo y estimular un diálogo continuo, especialmente durante la elaboración de una alianza, ciertamente facilita la comprensión y promueve relaciones más duraderas a largo plazo.

Los desacuerdos ideológicos sobre la participación del sector privado en la provisión de servicios son causantes de gran parte de la resistencia temprana a la alianza. El hecho de entender las limitaciones en la participación del sector privado en la entrega de servicios municipales puede ser muy útil ya que garantiza que los arreglos, procesos y relaciones sean beneficiosos.

Las limitaciones adicionales respecto a la percepción de las personas provienen del hecho de que hay una mayor expectativa de que los consumidores paguen costos y tarifas por el uso de servicios formales. Estas barreras hacen que la recuperación de costos sea un reto para la mayoría de los proyectos y necesitan ser superadas antes de que los gobiernos puedan cobrar por servicios y los consumidores estén dispuestos a pagar por ellos. Estas limitaciones incluyen, entre otras:

  • Creencias culturales de que algunos servicios (tales como los de provisión de agua) deben ser gratis;
  • La falta de confianza por parte del consumidor en servicios que nunca han sido fiables;
  • La disponibilidad de alguna forma alternativa para la provisión del servicio (vendedores informales, etc.).

8. Marco de tiempo

Los marcos de tiempo relacionados con ciclos políticos (electorales) pueden obligar a las autoridades a resolver problemas en la entrega de servicios, mediante el uso de métodos de implementación de proyectos que son más conocidos que los arreglos de una APP.

 


 
     
  INICIO  
  Módulo 1 - Antes de una APP  
  01-Iniciando  
  02-Planificación estratégica  
  Módulo 2 - Etapa de Preparación  
  03-Planificación y organización  
  04-Recopilación de información  
  Módulo 3 -
Etapa de Desarrollo de una APP
 
  05-Identificación de las limitaciones  
  06-Definición de los objetivos de una APP  
  07-Definición de los parámetros (alcance)  
  08-Establecimiento de los principios de una alianza  
  09-Identificación de los actores potenciales  
  10-Establecimiento de los procesos de alianzas  
  11-Selección de opciones  
  12-Financiamiento (Inversiones)  
  13-Financiamiento (Recuperación de costos)  
  14-Preparación del plan de negocios  
  15-Regulación de una APP  
  Módulo 4 - Implementación  
  16-Propuestas y adquisiciones  
  17-Negociación y contratación  
  18-Administración de una APP  
  19-Monitoreo y evaluación  
  20-Manejo de conflictos  
  21-Desarrollo de la capacidad  
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